II OSK 1104/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 671/10 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części instalacji gazowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Rz 671/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "PWINB") z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części instalacji gazowej - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; i zasądził od PWINB na rzecz skarżącego A. M. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] PWINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...] i jednocześnie nakazał H. i A. M. rozbiórkę części wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. poprzez odłączenie pieca gazowego dwufunkcyjnego C.O. w pomieszczeniu łazienki ww. lokalu od wewnętrznej instalacji gazowej i od przewodu kominowego oraz uszczelnienie w sposób trwały materiałami niepalnymi otworu wlotowego do przewodu kominowego i założenie plomby na zaworze dopływu gazu do pieca pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W dalszej części wskazano, że z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż w dniu 4 marca 2010 r. PINB przeprowadził kontrolę lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., podczas której stwierdził, że w pomieszczeniu łazienki o wymiarach 2,56 m x 1,27 m, do istniejącego odcinka instalacji gazowej poprowadzono dodatkowy odcinek, do którego podłączono piec gazowy dwufunkcyjny o mocy 26 KW. Pomieszczenie posiada wentylację grawitacyjną, a do mieszkania nie ma nawiewu powietrza z zewnątrz. Na podstawie opisu stanu podłączeń kominowych lokalu nr [...] sporządzonego przez mistrza kominiarskiego ustalono, że wentylacja kuchni jest podłączona do wspólnego przewodu kominowego z wentylacją kuchni lokalu nr [...], wentylacja łazienki podłączona do wspólnego przewodu z wentylacją lokalu nr [...], a piec gazowy C.O. z łazienki podłączony jest do wspólnego przewodu spalinowego z piecykiem łazienkowym mieszkania nr [...]. W toku kontroli A. M. oświadczył, iż w 1997 r. wymienił istniejący junkers gazowy na piec gazowy C.O. dwufunkcyjny, a roboty te wykonał bez pozwolenia na budowę. Zdemontowany został również odcinek instalacji od zaworu do junkersa i zastąpiono go nowym odcinkiem z rur miedzianych, do którego podłączono piec gazowy. W wyniku powyższych ustaleń PINB, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nakazał H. i A. M. doprowadzenie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę części wewnętrznej instalacji gazowej poprzez odłączenie pieca gazowego dwufunkcyjnego C.O. w pomieszczeniu łazienki ww. lokalu od wewnętrznej instalacji gazowej i od przewodu kominowego oraz nakazał uszczelnienie w sposób trwały materiałami niepalnymi otworu wlotowego do przewodu kominowego i założenie plomb na zaworze dopływu gazu do pieca, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. PINB wykonane roboty zakwalifikował jako przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej, na którą - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb") - wymagane jest pozwolenie na budowę i wskazał, iż wobec braku wymaganego prawem pozwolenia przeprowadzono postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 7 pb. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, iż samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi w trakcie ich wykonywania przepisami prawa, a także z naruszeniem aktualnie obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. M. oraz A. M. i wnieśli o jej uchylenie. Odwołujący się zarzucili PINB naruszenie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1 pb poprzez uznanie, że część wewnętrznej instalacji gazowej stanowi obiekt budowlany lub część tego obiektu, a w konsekwencji możliwym jest nakazanie przywrócenia takiego obiektu do stanu poprzedniego oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez zobowiązanie do natychmiastowego doprowadzenia wewnętrznej instalacji gazowej do stanu poprzedniego bez wskazania terminu, w którym czynność ta miałaby być wykonana. Podnieśli, iż wykonanie przyłącza pieca gazowego C.O. w miejsce starego pieca junkers stanowi wykonanie urządzenia, które nie jest ani obiektem budowlanym ani częścią takiego obiektu. Nadto wykonanie czy przebudowa instalacji gazowej, czy cieplnej nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. PWINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie nakazał H. i A. M. rozbiórkę części wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. poprzez odłączenie pieca gazowego dwufunkcyjnego C.O. w pomieszczeniu łazienki ww. lokalu od wewnętrznej instalacji gazowej i od przewodu kominowego oraz uszczelnienie w sposób trwały materiałami niepalnymi otworu wlotowego do przewodu kominowego i założenie plomby na zaworze dopływu gazu do pieca, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu PWINB wskazał, iż prawidłowo zakwalifikowano wymianę piecyka gazowego łazienkowego typu "junkers" na piec gazowy dwufunkcyjny jako przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej, a na wykonanie powyższych robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. PWINB podniósł, iż wobec równoczesnego nakazania przez organ pierwszej instancji doprowadzenia do stanu poprzedniego i dokonania rozbiórki wewnętrznej instalacji gazowej, zasadnym było wydanie decyzji reformatoryjnej w tym zakresie. Odnośnie podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wyjaśnił, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć również budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Skargę na powyższą decyzję złożyli do WSA A. M. i H. M. i wnieśli o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1 pb poprzez uznanie, iż część instalacji gazowej stanowi obiekt budowlany lub część takiego obiektu, a w konsekwencji że możliwym jest nakazanie przywrócenie takiego obiektu do stanu poprzedniego. Nadto zarzucili także naruszenie art. 48 ust. 1 pb poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżących wykonanie przyłącza pieca gazowego C.O. w miejsce starego pieca typu "junkers" stanowi wykonanie urządzenia, które nie jest ani obiektem budowlanym, ani częścią takiego obiektu, zatem w organy rozpoznając sprawę nie mogły zażądać rozbiórki ww. instalacji. Skarżący podkreślili, że budowa instalacji miała miejsce w latach 60-tych XX w. i na ówczesne czasy spełniała wszelkie wymogi bezpieczeństwa, a obecnie wykonanie prac zleconych przez organy administracji jest niemożliwe lub znacznie utrudnione, bowiem - z uwagi na strukturę budynku i przebieg instalacji gazowych, spalinowych i kominowych - wymagałoby to całkowitej przebudowy budynku. Skarżący zarzucili także, iż niewskazanie przez organ terminu, w jakim skarżący mieliby dokonać odłączenia pieca gazowego, powoduje, iż decyzja jest niewykonalna. W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi A. M. oraz o odrzucenie skargi H. M., jako wniesionej z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r., II SA/Rz 671/10 WSA odrzucił skargę H. M. jako wniesioną po terminie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że końcowa konkluzja wyprowadzona przez orzekające w sprawie organy, sprowadzająca się do uznania, że do wymiany pieca gazowego w lokalu mieszkalnym konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak skutkować musi wydaniem nakazu rozbiórki oznaczającego demontaż takiego pieca, nie da się pogodzić z zasadami państwa prawa. Wynika to z konstrukcji przepisów prawa, bowiem skoro sam ustawodawca w pb uznał, że budowa "przyłącza" gazowego obejmująca założenie instalacji dla całego budynku nie wymaga sformalizowanego postępowania i uzyskania pozwolenia na budowę, trudno przyjąć, że "przebudowa" tejże instalacji sprowadzająca się jedynie do wymiany pieca gazowego w jednym z lokali, będzie wymagać pozwolenia na budowę. Zdaniem WSA wadliwa jest także argumentacja organu o braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Nie jest możliwe do zaakceptowania również stwierdzenie organu, że niemożliwe jest doprowadzenie wewnętrznej instalacji gazowej do stanu poprzedniego, czyli do stanu, kiedy zamontowany był piecyk gazowy junkers, bowiem powodowałoby to w dalszym ciągu naruszenie przepisów technicznych, zarówno obowiązujących w dacie wymiany pieca, jak i obecnie. WSA podkreślił, że z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wynika, iż wymieniając piecyk junkers na piec C.O. skarżący podłączył jedynie nowy piec do istniejących przewodów w miejsce starego, nie dokonując żadnych zmian w zakresie przewodów spalinowych i wentylacyjnych. Gdyby zatem przewody te odpowiadały warunkom wskazanym w przepisach technicznych, podłączenie nowego pieca w miejsce starego nie miałoby żadnego wpływu na funkcjonowanie wentylacji w bloku nr [...] przy ul. [...], a wówczas zbędne byłoby wydawanie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego, czy konieczności wykonania robót dostosowawczych do stanu zgodnego z prawem. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 pb ma określenie stanu technicznego przewodów spalinowych i wentylacyjnych stanowiących część wspólną budynku. Dopiero bowiem od tych ustaleń zależeć będzie wyznaczenie kierunku legalizacji działań podjętych przez skarżącego. Podsumowując swoje uzasadnienie WSA stwierdził, że podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia zapadły przedwcześnie, bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz kompleksowej oceny materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także związanym z tym naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pb. WSA dodał także, iż na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie ma wpływu podnoszona przez pełnomocnika organu okoliczność, że inwestorzy - skarżący i jego żona, wykonali nałożony na nich obowiązek odłączenia pieca i uszczelnienia otworu wlotowego do przewodu kominowego, jak również fakt, że podobne w treści decyzje były wydawane w stosunku do innych mieszkańców bloku nr [...]. Lektura znajdującego się w aktach sprawy protokołu inwentaryzacji przewodów kominowych w bloku nr [...] skłania do wniosku, że nawet wydanie podobnych, jak w przypadku skarżącego nakazów w stosunku do właścicieli innych lokali nie daje gwarancji usunięcia nieprawidłowości technicznych w budynku. W zaistniałej sytuacji kluczowe winno okazać się ustalenie, czy instalacja gazowa w bloku nr [...] przy ul. [...] może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest użytkowana w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co w przypadku stwierdzenia którejś z tych przesłanek wiązać się może z koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania z art. 66 ust. 1 pb i nałożenia przewidzianego tym przepisem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stosunku do części wspólnych czyli przewodów spalinowych i wentylacyjnych w całym budynku. Wnosząc skargę kasacyjną PWINB zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I) naruszenie prawa materialnego: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 pb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane polegające na wymianie piecyka gazowego w budynku wielorodzinnym, w wyniku których uległy zmianie (pogorszeniu) parametry użytkowe instalacji gazowej w tym obiekcie nie są przebudową instalacji gazowej wymagającej pozwolenia na budowę, do której w stosunku do inwestora tych robót mają zastosowanie przepisy postępowania naprawczego, a nieusuwalna niezgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi uzasadnia nakaz odłączenia piecyka (jego rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pb) od wewnętrznej instalacji gazowej i od przewodu kominowego oraz trwałe uszczelnienie otworu wlotowego przewodu kominowego i założenie plomb na zaworze dopływu gazu; 2) art. 66 ust. 1 pb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wadliwy stan techniczny obiektu budowlanego spowodowany użytkowaniem tego obiektu jest tożsamy z niespełnieniem przez ten obiekt przepisów warunków technicznych, które są konsekwencją budowy tego obiektu w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, a doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - przepisami warunków technicznych, możliwe jest poprzez nałożenie na właściciela, ewentualnie zarządcę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pb, określając termin ich wykonania; II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 135 ppsa poprzez błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, skutkującą uwzględnieniem skargi; 2) art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kpa i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, iż Sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniesiono, że brak było możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wymagałoby to wykonania dodatkowych przewodów kominowych, czego nie można nakazać właścicielowi lokalu, gdyż przewody te są częścią wspólną budynku i uznając nawet dopuszczalność takiego orzeczenia w świetle pb, nakaz ten mógłby być kierowany wyłącznie do wspólnoty mieszkaniowej. Z kolei - zdaniem autora skargi kasacyjnej - naruszenie art. 66 ust. 1 pb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polega na uznaniu, że wadliwy stan techniczny obiektu budowlanego spowodowany użytkowaniem tego obiektu jest tożsamy z niespełnieniem przez ten obiekt przepisów warunków technicznych, które są konsekwencją budowy tego obiektu w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, a doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest poprzez nałożenie na właściciela, ewentualnie zarządcę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin jego wykonania. Wbrew twierdzeniom WSA "zalegalizowanie piecyka gazowego" byłoby możliwe tylko po wykonaniu dodatkowych przewodów kominowych w obiekcie budowlanym, które jest możliwe wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Co więcej, rozstrzygnięcie Sądu dotyczy stanu technicznego obiektu budowlanego budynku wielorodzinnego nr [...] w K., a nie sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej, a to prowadzi do wniosku, że przedmiot rozstrzygnięcia Sądu jest inny niż zakres przedmiotowy decyzji, której dotyczyła wniesiona do Sądu skarga. O wyjściu przez Sąd poza granice zaskarżonej sprawy świadczy całe uzasadnienie wyroku, którego treść koncentruje się na krytyce organów w nieprawidłowym ustaleniu przedmiotu sprawy administracyjnej i wywodach prawie w całości poświęconych "stanowi" czy też "nieprawidłowościom technicznym" obiektu budowlanego, a nie samowolnie wykonanym robotom budowlanym polegających na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej. Kwestia dotycząca stanu technicznego budynku, czy też instalacji gazowej w tym budynku nie jest objęta granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją. Sąd pominął całkowicie faktyczny przedmiot decyzji, której dotyczyła skarga, skutkiem czego było nie tylko rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, ale też zaniechanie rozstrzygnięcia co do zaskarżonego przedmiotu, którego dotyczyła zawisła przed tym Sądem sprawa. Znalazło to swój wyraz w wytycznych Sądu. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa wskazano, że stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją (czyli dotyczącej wyłącznie wymiany piecyka gazowego) zarówno dla organu, jak i dla Sądu jest bezsporny, natomiast wskazane uchybienie przepisom postępowania dotyczy nie tyle sprawy przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej, ale stanu technicznego instalacji gazowej w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., która nie była objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej także wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są wadliwe i nieprecyzyjne. Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik A. M. wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie przed Sądem drugiej instancji. W uzasadnieniu podano, że nie można twierdzić, iż wymiana pieca typu "junkers" na piec dwufunkcyjny C.O. stanowi budowę, rozbudowę lub przebudowę w rozumieniu przepisów pb. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zgadza się też ze stanowiskiem WSA, że kwalifikując przeprowadzone przez A. M. czynności należy mieć na uwadze treść art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 pb i całkowicie sprzeczne z ratio legis ustawy byłoby interpretowanie tego przepisu w sposób wskazany przez organ administracyjny, tj., że jest to wyjątek, a wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Wbrew twierdzeniom PWINB wymiana starego, mało funkcyjnego pieca na nowy ze sprawdzonymi technologiami jest bezpieczniejsza dla zdrowia i życia mieszkańców. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną większość zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania, stanowi jedynie polemikę z prawidłowym orzeczeniem WSA, nie znajdującą poparcia w rzeczywistym stanie faktycznym i w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że WSA rzeczywiście naruszył art. 134 § 1 ppsa w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa poprzez orzeczenie poza granicami sprawy wyznaczonej zaskarżoną decyzją. NSA wskazuje więc, że jak wynika z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego przepisu wynika zatem, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny niebędąc wprawdzie związany granicami skargi, "zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi [...] wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. z 1998 r., nr 5, s. 36). Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku WSA dotyka problematyki stanu technicznego obiektu budowlanego, w którym organy zarzucały dokonanie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie wewnętrznej instalacji gazowej, a nie istoty rozpatrywanej sprawy, a więc właśnie samowoli budowlanej. Zdaniem NSA świadczy o tym chociażby stwierdzenie WSA, że "kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 pb ma zatem określenie stanu technicznego przewodów spalinowych i wentylacyjnych stanowiących część wspólną budynku. Dopiero bowiem od tych ustaleń zależeć będzie wyznaczenie kierunku legalizacji działań podjętych przez skarżącego". Analiza rozstrzygnięcia WSA wskazuje więc na to, że Sąd pierwszej instancji skupił się na wskazaniu, jakie ewentualne działania powinny być podjęte, by zachować status quo rozumiany jako pozostawienie zamontowanego w mieszkaniu skarżących dwufunkcyjnego piecyka, nie podejmując jednak swoich ustawowych zadań, a więc kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organów administracji. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy kpa i to w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew takiemu twierdzeniu WSA analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie budzi wątpliwości, a odmienna ocena sprawy wymiany piecyka w mieszkaniu skarżących dokonana przez WSA i przez organy administracji jest wynikiem różnej interpretacji przepisów prawa materialnego a nie braków w materiale dowodowym sprawy. Konsekwencją ww. błędów WSA jest zasadność kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a więc zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie odnosi się do istoty toczonego sporu, a więc kwestii istnienia ewentualnej samowoli budowlanej, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał na konkretne wady ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, autor skargi kasacyjnej ma rację, że przedstawione w skarżonym wyroku wskazania są nieczytelne, wzajemnie się wykluczają i nie uwzględniają też przedmiotu prowadzonego postępowania. Nie ulega również najmniejszej wątpliwości, że tego rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować będzie usprawiedliwioną niepewnością organu, a także stron postępowania w zakresie dalszych, mających mieć miejsce po wyroku, czynności postępowania administracyjnego. Jako chybione należało z kolei uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 135 ppsa poprzez błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, skutkujące uwzględnieniem skargi. NSA wskazuje jednak, że zgadza się z uzasadnieniem ww. zarzutów - i jak wskazał już wyżej - istotnie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny ustalanego stanu faktycznego i prawnego leżącego u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Takie wady w procedowaniu WSA nie należą jednak do dyspozycji ww. przepisów ppsa. Z art. 133 § 1 ppsa wynika bowiem, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc podstawą orzekania przez ten Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011 r., kom. do art. 133, uw. 2). Z kolei z art. 135 ppsa wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak więc treść ww. przepisów nie koresponduje z zarzutami dotyczącymi ich naruszenia. Z powyższych względów należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania okazały się zasadne. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Rozpatrując sprawę ponownie WSA winien prawidłowo zastosować wskazania NSA, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien zastosować się do zasad procesowych wynikających z art. 134 § 1 ppsa i skupić się na meritum rozpatrywanej sprawy, a więc samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoje oparcie w brzmieniu art. 207 § 2 ppsa.