II OSK 111/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 339/09 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 111 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta Limanowski decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego z własnego ujęcia, przyłącza kanalizacyjnego do istniejącej kanalizacji sanitarnej, przyłącza energetycznego, wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przyłączem na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] w M. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że uprzednią decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez B. D., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2008 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając sprecyzowanie przez inwestora żądania, będącego przedmiotem złożonego podania. W dniu 24 września 2008 r. inwestorka wyjaśniła, że planowana inwestycja obejmuje: budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] w M.; przyłącze wodociągowe z własnego ujęcia na działce nr ewid. [...]; przyłącze kanalizacyjne do kanalizacji sanitarnej istniejącej na działce nr ewid. [...]; przyłącze energetyczne napowietrzne po działkach nr ewid. [...],[...],[...]; wewnętrzną instalację gazową wraz z przyłączem gazowym po działkach nr ewid. [...],[...],[...] w M. Z. S. oraz B. D. zarzuciły, że w projektowanym budynku mieszkalnym, w elewacji zwróconej w stronę granicy z działką nr ewid. [...], na której istnieją zabudowania gospodarcze (między innymi obora wraz z płytą gnojową), znajdują się okna i drzwi balkonowe zaprojektowane niezgodnie z przepisami. Zwróciły ponadto uwagę, że na działce nr ewid. [...] usytuowane są garaże murowane, a nie jak to określono w projekcie planowanej inwestycji garaże blaszane. W odpowiedzi na powyższe zarzuty w dniu 17 października 2008 r. projektant poinformował, że omyłkowo oznaczył budynek garażowy istniejący na działce nr ewid. [...] przewidziany do rozbiórki jako blaszany, tymczasem jest to budynek murowany. Poinformował również, że dokonał poprawek w tym zakresie na projekcie budowlanym. W ocenie Starosty w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w Mszanie Dolnej Nr XXI/148/2004 z dnia 28 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 95, poz. 664- zwanej dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Ponadto projekt zagospodarowania działki spełnia wymogi przepisów, w tym techniczno- budowlanych, a projekt budowlany spełnia wymagania z art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego i dlatego zasadnym było zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły Z. S. i B. D., ponownie podnosząc zarzuty dotyczące lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego względem granicy z działką nr ewid. [...] i budynku gospodarczego istniejącego na tej działce. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził, że z projektu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji wynika, iż projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny lokalizowany jest w odległości 5,50 m od granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącej współwłasność odwołujących się oraz 8,00 m od murowanego budynku gospodarczego, istniejącego na tej działce. Taka lokalizacja jest zgodna z przepisami, w tym z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- dalej zwanego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury). Przepisy tego rozporządzenia, nie określają wymaganych odległości między projektowanym budynkiem mieszkalnym, a istniejącą na działce sąsiedniej płytą gnojową. Mimo tego, inwestor mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich, wystąpił w ramach wcześniej przeprowadzonego postępowania, o odstępstwo od warunków technicznych dotyczących budowli rolniczych i ich usytuowania w zakresie wymaganej tymi przepisami odległości 30 m między płytą gnojową, a otworami okiennymi i drzwiowymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Jak podkreślił Wojewoda, uzyskanie zgody na powyższe odstępstwo było zbędne, gdyż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r.) nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że odległości między projektowanymi obiektami budowlanymi, a obiektami budowlanymi istniejącymi na działkach bezpośrednio sąsiadujących przyjęto zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych. Wojewoda zaznaczył przy tym, że inwestor planując przedmiotową inwestycję, ma świadomość istniejącego sposobu zagospodarowania działek bezpośrednio sąsiadujących z jego nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. D., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami techniczno- budowlanymi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka A. Z. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa oraz zarzuciła, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji, a żądanie odsunięcia planowanej inwestycji od istniejącej płyty gnojowej prowadziłoby w praktyce do wyłączenia działki uczestniczki spod zabudowy. W piśmie z dnia 12 maja 2009 r. skarżąca podkreśliła, że jej interes prawny do wniesienia skargi wynika wprost z Prawa budowlanego, a zwłaszcza z art. 28 Prawa budowlanego. Uczestniczka A. Z. w piśmie z dnia 2 września 2009 r. podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę podkreślił, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane zostały w przepisach prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, iż zostały spełnione wymagania postawione inwestorowi w przepisach Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią była zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany przewiduje usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości 5 metrów od granicy działki skarżącej B. D.. Spełniony, zatem został wymóg określony w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia § 11 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 8 metrów od znajdującego się na działce skarżącej murowanego budynku gospodarczego z płytą gnojową, co w ocenie skarżącej naraża budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na działanie uciążliwości w postaci zanieczyszczenia powietrza, Sąd nie uznał zasadności tego zarzutu. Powołany przepis stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Odczytanie treści tej normy może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnego przepisu odrębnego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, treść § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., nie ma zastosowania w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Powyższy przepis jest, bowiem wymogiem istotnym przy sytuowaniu płyty gnojowej, a nie budynku mieszkalnego. Dlatego też nałożenie na inwestora zamierzającego wybudować budynek mieszkalny obowiązku zachowania odległości 30 metrów od istniejącej płyty gnojowej w istocie stanowiłoby nałożenie na niego dodatkowego obowiązku nieprzewidzianego wyraźnie w przepisach prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Zaskarżona decyzja nie narusza, zatem przepisów postępowania ani prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego skarżącej, Sąd uznał, że nie jest on zasadny, wobec treści art. 28 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 cyt. ustawy oraz przy uwzględnieniu § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., z których wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego będzie musiała być brana pod uwagę przy zagospodarowaniu działki skarżącej. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. D., zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytej weryfikacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mszana Dolna zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w Mszanie Dolnej nr XXI/148/2004 z dnia 28 grudnia 2004 r. zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż treść § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury należy interpretować w ten sposób, że co do zasady projektowany budynek powinien być lokowany w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej, jeżeli w jego ścianie znajdują się okna i drzwi. W sytuacji jednak, gdy zagraża mu jakaś uciążliwość powyższa odległość powinna być większa. Zdaniem skarżącej działka objęta planowaną inwestycją posiada wystarczającą powierzchnię i ukształtowanie do odmiennego usytuowania nowego budynku w ten sposób, aby prawo zabudowy inwestora nie ucierpiało przy jednoczesnym wykluczeniu uciążliwości pochodzących z płyty gnojnej. W sprawie nie uwzględniono uciążliwości w postaci zanieczyszczenia powietrza, nakazujących zachowanie odległości większej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Błędne jest też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nakazanie zachowania odległości większej niż 4 m będzie naruszeniem prawa zabudowy inwestora, gdyż w żadnym wypadku nie ogranicza to możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej nie wiadomo, jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma działka ewidencyjna inwestora. Brak zebrania koniecznego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego jest naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. A. Z. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniających wymogów formalnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., względnie o jej oddalenie jako nie znajdujących usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do wniosku inwestorki A. Z. zawartego w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. o odrzucenie skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, iż rzeczywiście autor kasacji ograniczył się we wstępie wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2009 r. do wymienienia podstaw kasacji. Jednakże nie można było uznać, iż takie sformułowanie kasacji, nie zawiera wskazania odnośnie granic zaskarżenia. Autor kasacji, bowiem formułując w niej wnioski stwierdził, iż wnosi o "uchylenie w całości wyroku", co z kolei wyraźnie wskazuje na wyznaczony zakres zaskarżenia, a co w konsekwencji czyni koniecznym merytoryczne odniesienie się do przedstawionych podstaw kasacyjnych. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. zarzuty skargi kasacyjnej, uznać należało, iż nie zostały w niej podniesione takie podstawy, które zakwestionowałyby skutecznie zasadność skarżonego wyroku. Mając na względzie związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż skarżąca stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazała na żadne takie przepisy miejscowego planu, którym w jej ocenie uchybił Sąd pierwszej instancji, dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytaczając podstawy skargi kasacyjnej koniecznym jest wskazanie konkretnych naruszonych przepisów zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. W tym zakresie należało uznać, iż skarżąca nie zakwestionowała skutecznie przyjętego w skarżonym wyroku, zgodnie z ustaleniami zawartymi w kontrolowanej decyzji, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ustaleń plany wydanego przez Burmistrza Miasta Mszana Dolna wynika, bowiem wprost, że działka na której ma być wybudowany przedmiotowy dom jednorodzinny została określona w miejscowym planie jako "teren zabudowy mieszkaniowej z usługami objęte częściowo granicą strefy uciążliwości od tras komunikacyjnych o symbolu KDGP". Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, bowiem wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej w warunkach rozpoznawanej sprawy, dyspozycje wymienionych w podstawie kasacyjnej norm prawnych zostały zachowane. Stwierdzić trzeba, iż skarżąca nie przedstawiła żadnych takich okoliczności, które pozwoliłyby na podważenie oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Autor kasacji nie przytoczył też we wniesionej skardze kasacyjnej uchybienia takim normom prawnych, które pozwoliłyby na zakwestionowanie stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku. Mając powyższe okoliczności na uwadze, wobec bezzasadności wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw oraz z uwagi na brak stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.