II OSK 1118/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 489/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2022 r. nr WINB-WOP.7721.5.2022.PJ w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 489/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę P. K. (strona, skarżący) i uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z 8 marca 2022 r., znak: WINB-WOP.7721.5.2022.PJ dotyczącą wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego. W punkcie drugim wskazanego orzeczenia Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), w całości zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji i zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; "k.p.a.") poprzez: a. jego błędną wykładnię tj. nieuzasadnione i sprzeczne z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odwoływanie się przy odtwarzaniu normy prawnej zawartej w tym przepisie do przepisu art. 403 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.; "k.p.c."), co doprowadziło WSA do błędnego wniosku, iż przyczynę określoną we wniosku o wznowienie postępowania skarżący winien był zawrzeć w odwołaniu, a brak odwołania i późniejsze uzyskanie wiedzy o tej przyczynie (tj. nowej okoliczności faktycznej) zostało zawinione przez skarżącego i wyklucza przyjęcie, że mamy tutaj do czynienia z nową okolicznością faktyczną, w sytuacji gdy bez znaczenia dla oceny tej okoliczności jest wina strony; b. jego błędną wykładnię tj. nieuzasadnione i sprzeczne z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjęcie, że brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji ostatecznej z przyczyn leżących po stronie PINB nie może stanowić podstawy do uznania, że mamy tutaj do czynienia z nową okolicznością faktyczną, w sytuacji, gdy okoliczność ta - mająca istotne znaczenie dla sprawy - stanowiła w ocenie PINB jedno z dwóch istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i w jej zakresie PINB nie dokonał w toku zwykłego postępowania żadnych ustaleń, w sytuacji gdy bez znaczenia dla oceny tej okoliczności jest wina organu, co łącznie doprowadziło Sąd do wniosku, że w tym przypadku "nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a."; - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; "p.b.") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez: a. ich błędną wykładnię tj. nieuzasadnione i niezrozumiałe przyjęcie, że wskazana przez skarżącego nowa okoliczność jest nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo tego, że sprawa dotyczyła dwóch istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, a skarżący w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wykazał, że z uwagi na tę okoliczność jedno ze stwierdzonych odstąpień stanowiących podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nie jest i nie było istotnym odstąpieniem; b. ich błędną wykładnię tj. nieznajdujące żadnego ustawowego umocowania twierdzenie jakoby istniały ważniejsze istotne odstąpienia i "mniej ważne" istotne odstąpienia, co w przypadku tych drugich doprowadziło do przyjęcia, że wskazana przez skarżącego przyczyna nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; c. poprzez przyjęcie, że zmiana kąta nachylenia dachu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, że jedynym wyznacznikiem wzorca "legalnie przeprowadzonej inwestycji" jest treść pozwolenia na budowę, pomimo tego, że zmiana kąta nachylenia dachu nie stanowi istotnego odstąpienia, a w decyzji o warunkach zabudowy posłużono się pojęciem nieostrym i określono, że kąt nachylenia połaci dachowej ma być "nawiązujący" do sąsiednich dachów, lecz nie taki sam, co łącznie doprowadziło Sąd do wniosku, że w tym przypadku nie zachodziła przesłanka do wznowienia i potrzeba badania sprawy co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 in fine k.p.a.); - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: a. przyjęcie, że brak zastosowania wykładni pozajęzykowych prowadziłby do "otworzenia" stronie zbyt szerokich możliwości korzystania z trybu wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy wykładnia językowa i gramatyczna nie dawała żadnych podstaw do stosowania wykładni pozajęzykowych (systemowej i celowościowej), co doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia przez WSA możliwości weryfikacji w ramach wznowienia postępowania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie, b. ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło WSA do wniosku, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej ciąży na stronie postępowania administracyjnego, a nie na organie prowadzącym to postępowanie, co doprowadziło Sąd do wniosku, że w tym przypadku "nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji KPWINB z dnia 8 marca 2022 r. (znak: WINB-WOP.7721.5.2022.PJ) oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 4 stycznia 2022 r. (znak: PINB.531.248.2018.SK) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał orzeczenie ewentualnie zastosowanie art. 184 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, ale z równoczesnym sformułowaniem odmiennych wytycznych dla organów administracyjnych w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów - a to w przypadku uznania, iż zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przesądzający dla rozstrzygnięcia sprawy i uzasadnienia wyroku ma sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, który odnosi się do istoty sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, a nie do samej podstawy wznowienia. Zatem stwierdzić należy, że pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r., nakładającej na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego, zamiennego dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w zakresie uwzględniającym wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lipca 2011 r. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że kontrolą Sądu I instancji objęta była decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w kierunku art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem Sąd nie może odnosić się do zarzutów kwestionujących prawidłowość decyzji z 11 kwietnia 2019 r., bo nie było to przedmiotem kontroli Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, wnosząc o wznowienie postępowania powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do powołanego przez niego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w tym przepisie, najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Uchylając decyzję organu odwoławczego, Sąd wskazał – prawidłowo w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że w sprawie nie zaistniała przesłana wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem powoływana przez skarżącego okoliczność, nie jest ani nowa, ani istotna dla rozstrzygnięcia sprawy wynikającej z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia 11 kwietnia 2019 r. Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej to właśnie skarżący w postępowaniu wznowieniowym, chciałby doprowadzić do "otworzenia" zbyt szerokich możliwości korzystania z trybu wznowienia w tym postępowaniu i zakwestionować kwalifikację odstępstw wskazaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] dotyczącą kąta połaci dachu oraz wysokości budynku. Ostatecznie uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione bowiem dowód w postaci opracowania uprawnionego geodety powstał po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r. i nie może on być zakwalifikowany jako "nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.