II OSK 1127/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...],[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 966/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 966/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 500,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 6 maja 2016 r. [...], prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] i [...], prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], w obrębie 18. [...] przy ul. [...] i ul. [...] na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą i podziemnym garażem. Po sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów. W rezultacie rozpatrzenia odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z 8 września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji, stwierdzając naruszenie przepisów w zakresie warunków dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i wynikających z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niektóre zarzuty odwołania, np. zarzut ograniczenia naturalnego oświetlenia lokali mieszkalnych, zostały jednak uznane za przedwczesne, gdyż zarzuty takie mogą być podnoszone dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W dniu 10 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie powyższej decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy wystąpili do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Po rozpatrzeniu skarg [...] i [...] oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 701/17, uchylił opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2017 r. oraz rozstrzygnął o kosztach. W ocenie Sądu w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w szczególności dotyczące interesu prawnego i legitymacji odwoławczej [...] i [...] – współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego należącego do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] i położonego przy ul. [...] nr [...]. Wyrok w sprawie II SA/Kr 701/17 stał się prawomocny. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] i [...] zarzucili naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie za właściwy sposobu i zakresu orzekania organu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji poprzez wydanie decyzji nieodpowiadającej prawu. Po rozpoznaniu ww. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 966/18, uznał, że skarga jest uzasadniona z powodu zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W rezultacie WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. i rozstrzygnął o kosztach. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. W powołanym wyżej, wcześniejszym wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 701/17, WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych warunkujących dopuszczalność odwołania, w zakresie interesu prawnego i legitymacji odwoławczej [...] i [...]. W wytycznych odnoszących się do dalszego postępowania, WSA w Krakowie polecił wyjaśnić, w czym skarżący upatrują własnego interesu prawnego. Następnie, w zależności od wyniku ustaleń, organ odwoławczy został zobowiązany do podjęcia stosownych czynności zmierzających do wydania decyzji merytorycznej albo do umorzenia postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku z 24 października 2018 r., organ odwoławczy tylko częściowo wykonał wcześniejsze wskazania Sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie oceniło też, czy spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy – do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a także nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. Sąd I instancji uznał, że [...] i [...] przysługuje legitymacji odwoławcza w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów wyrażonych w odwołaniu, w szczególności do braku spełnienia przez planowaną inwestycję kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 24 października 2018 r. wnieśli inwestorzy: [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów, podczas gdy organ II instancji prawidłowo zastosował wyżej wymienione przepisy. II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo że nie było podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w całości zgodnie z wiążącą organ oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Krakowie z 11 października 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 701/17; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że istniały podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji SKO w [...], bowiem organ prawidłowo ponownie rozpoznał sprawę oceniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanki, jak i odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie przez Sąd I instancji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją uznając, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można uznać zasadności opinii skarżących kasacyjnie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. została wydana w wyniku prawidłowego i pełnego ustalenia okoliczności sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie inwestorów, organ II instancji w rozpatrywanej sprawie błędnie zinterpretował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2017 r., sygn. akt II Sa/Kr 701/17. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygał o wszystkich okolicznościach dotyczących projektowanego budynku wielorodzinnego, ani o spełnieniu wówczas wymogów udzielenia decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z 11 października 2017 r. Sąd stwierdził przede wszystkim, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny istnienia legitymacji odwoławczej [...] i [...]. W omawianym wyroku Sąd wyraźnie przyjął, że dopiero po ustaleniu istnienia uprawnienia odwołujących się stron do kwestionowania decyzji organu I instancji, organ odwoławczy – w zależności od wyniku tych ustaleń – będzie miał podstawy i powinien podjąć czynności zmierzające albo do wydania decyzji merytorycznej, albo do umorzenia postępowania odwoławczego. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skarżących kasacyjnie, że zaskarżony wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 966/18 został wydany z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, Sąd I instancji miał podstawy aby przyjąć, że wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku w sprawie o sygn. II Sa/Kr 701/17 nie zostały prawidłowo zastosowane w decyzji organu II instancji i dlatego zaskarżona decyzja organu odwoławczego powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji. Powyższa ocena wynika również z faktu przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że uprawnienia odwołujących się [...] i [...] są przesądzone i organ II instancji powinien skupić się na kontroli decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji z 24 października 2018 r., wnioski przyjęte przez organ II instancji nie wynikają ze zgromadzonego materiału i co najmniej równie możliwe jest umorzenie postępowania odwoławczego bez badania spełnienia wymogów ustalenia warunków zabudowy. Gdyby się bowiem okazało, że [...] i [...] nie mają interesu prawnego upoważniającego ich do wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji, postępowanie odwoławcze powinno być już na tym etapie zakończone, bez rozstrzygania sprawy co do istoty. W przedstawionym stanie rzeczy nie zasługuje więc na uwzględnienie zgłoszony przez skarżących kasacyjnie inwestorów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w rozpatrywanej niniejszym sprawie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z przepisami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku, tj. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 966/18, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że przedwczesne uznanie legitymacji odwoławczej [...] i [...] nie było jedynym uchybieniem organu odwoławczego. W ostateczności taki interes prawny odwołujących się należało uznać z uwagi na lokalizację mieszkania oraz wysokość planowanego przez inwestorów budynku wielorodzinnego (do 15,5 m). W wyniku realizacji planowanej zabudowy dojdzie bowiem do zacienienia mieszkania odwołujących się. Rozstrzygnięcie w tej materii zostało wszakże przyjęte przez organ II instancji, bez rzetelnego zbadania okoliczności sprawy. W tym sensie zaskarżony wyrok uchylający decyzję organu II instancji, należało uznać za trafny i nie naruszający prawa. Z kolei, w odniesieniu do podstaw ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w postępowaniu administracyjnym należało ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania [...] i [...], a w szczególności do wszystkich merytorycznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co więcej, w rozpatrywanej sprawie należało sprawdzić, czy parametry zabudowy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zostały prawidłowo ocenione przez organ I instancji. Sąd I instancji wskazał więc drugie istotne uchybienie organu odwoławczego. Rozpatrując skargę do Sądu I instancji, Sąd ten prawidłowo uznał, że wymienione przesłanki ustalenia warunków zabudowy nie zostały poddane kompleksowej analizie. Dlatego więc należało przyjąć, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a przez to naruszała przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd I instancji zasadnie zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania decyzji merytorycznej znajdującej mocną podstawę prawną w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz w przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy. Nietrafne okazały się też zarzuty skarżących kasacyjnie uzasadniane przekonaniem, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowo uzasadnione, z zachowaniem wymogów i standardów wyrażonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nieusprawiedliwiony natomiast był zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z powyższym zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2018 r. należało uznać za zgodny z prawem, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za nieuzasadnione. Nie można było się bowiem zgodzić z opinią, że wcześniejsze rozstrzygnięcia organów administracji o ustaleniu warunków zabudowy zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Należy też dodać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.