II OSK 1128/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 647/16 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 647/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej Spółce całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 10 m w postaci dwóch tablic ekspozycyjnych, o wymiarach ok. 6,20 m x 3,20 m każda, zamontowanych na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym o wym. ok. 2,8 x 2,8 x 0,7 częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowanego na terenie działki ew. nr [...] przy ul. [...] w W.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w związku z tym, że w trakcie postępowania legalizacyjnego skarżąca Spółka nie wykonała w terminie postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał bez pozwolenia na budowę i niezgodnie ze zgłoszeniem z 2005 r. Ponadto ocenił, że nośnik ten jest trwale związany z gruntem, nawet jeżeli nośnik reklamowy związany jest z podstawą (fundamentem). W takiej sytuacji nie można mówić o instalowaniu obiektu reklamowego. Zatem bez znaczenia jest sposób posadowienia nośnika reklamowego. Przy istniejących obecnie możliwościach technicznych sposób wykonania fundamentu może być zróżnicowany. Urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. W ocenie WINB, wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego, jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. W konsekwencji WINB podzielił pogląd organu powiatowego, że na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Natomiast instalację może stanowić sam montaż tablic do słupa. Na pewno za instalację nie można uznać posadowienia słupa w gruncie, do którego są przymocowane dwie tablice reklamowe. Ponadto organ wskazał, że w ustawie – Prawo budowlane z 1994 r. nie funkcjonuje termin "odstępstwo od zgłoszenia". Artykuł 36a tej ustawy stanowi jedynie o odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Procedura określona w art. 48-49 przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie warunków: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. W tej sprawie skarżąca Spółka nie spełniła tych warunków. Tym samym organ I instancji prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki ww. nośnika reklamowego. [...] WINB odnosząc się do kwestii prawidłowości podjętego postanowienia z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], którym odmówiono zawieszenia niniejszego postępowania wyjaśnił, że został przekroczony 30-dniowy termin wskazany w ww. postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów zostało odebrane przez Spółkę w dniu 19 sierpnia 2015 r. Zatem termin do złożenia powyższej dokumentacji minął w dniu 18 września 2015 r. W tym okresie nie zostały przedłożone przez Spółkę żadne dokumenty wskazujące na chęć przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. Natomiast przedłożenie w dniu 17 września 2015 r. do PINB [...] wniosku o zawieszenie postępowania było próbą przedłużenia postępowania, na co słusznie nie mógł zgodzić się organ I instancji. Organy nadzoru budowlanego stoją bowiem na straży praworządności oraz są zobowiązane w czasie możliwie najkrótszym do naprawy naruszeń Prawa budowlanego. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym w postępowaniu administracyjnym. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny wyłącznie w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W skardze sformułowała zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 "ust." 6 w związku z art. 3 "ust." 3 Prawa budowlanego; art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego; art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 16 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.; art. 16 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 647/16, oddalając skargę, wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenił je jako zgodne z przepisami prawa, przedstawiane w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i przyjmuje za własne. W ocenie Sądu, żaden ze zgłoszonych w skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że wzniesienie przedmiotowego nośnika wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nośnik, przedmiotowy dla sprawy, w oczywisty sposób nie odpowiada obiektowi objętemu zgłoszeniem, na które powoływał się inwestor. Także stanowiska organów administracji architektonicznej, wyrażane na tle tamtego zgłoszenia, nie mają żadnego wpływu na obecną ocenę obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutowi skargi kwestia "zagłębienia stopy fundamentowej", pojawiająca się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zdaniem skarżącej Spółki nieodpowiadająca stanowi obiektu, nie ma znaczenia dla prawnej kwalifikacji tego obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę. Nie ma racji skarżąca Spółka kwestionując zasadność odmowy zawieszenia postępowania, podjętej przez organ I instancji. W okolicznościach określonych dat i terminów (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), prawidłowa była ocena – wniosek o zawieszenie postępowania zmierzał li tylko do przedłużenia postępowania, a nie wynikał z dążenia do przedłużenia terminu w sposób umożliwiający wykonanie nałożonych obowiązków. Strona wnosząc, niemal w ostatnim dniu 30-dniowego terminu, o zawieszenie postępowania nie wykazała, że termin jest nierealny. O wydanie koniecznego dokumentu wniosła dopiero w ostatnich dniach tego terminu. Realność terminu mogłaby oczywiście podważać, ale tylko wówczas, gdyby dochowując staranności – niezwłocznie zwróciła się o właściwe dokumenty, po czym w końcu terminu okazałoby się, że jest on za krótki na ich pozyskanie. Podkreślenia wymaga i to, że strona nie przedłożyła także innych dokumentów, zatem nie wykazała dążenia do zachowania zakreślonego jej terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie na jego podstawie, że nakaz rozbiórki był zasadny pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia przedmiotowego nośnika. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało oddalenie skargi, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niedostrzeżenie, że: - organ administracji dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającego na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę urządzenia reklamowego, uznając, że inwestor błędnie zakwalifikował obiekt, podczas gdy w obrocie funkcjonuje decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], na podstawie której Wojewoda [...] uchylił sprzeciw Prezydenta [...] i uznał za prawidłową kwalifikację robót wskazaną przez inwestora; - organ administracji dopuścił się naruszenia art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., polegającego na pominięciu faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w okresie kiedy panowała taka wykładnia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, która dopuszczała realizację przedmiotowej inwestycji w oparciu o zgłoszenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Twierdzenia strony skarżącej byłyby o tyle zasadne, o ile faktycznie wykonany nośnik reklamowy odpowiadałby parametrom wskazanym w zgłoszeniu. W tej zaś sprawie ustalono, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał bez pozwolenia na budowę i niezgodnie ze zgłoszeniem z 2005 r. W takiej sytuacji w odniesieniu do realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego skarżąca Spółka nie może powoływać się na skuteczność zgłoszenia. O skuteczności zgłoszenia w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego bądź robót budowlanych można mówić tylko w przypadku gdy są one zgodne ze zgłoszeniem. Zgłoszenie bowiem stanowi uproszczoną formę zgody organów władzy architektoniczno-budowlanej na budowę (art. 30 Prawa budowlanego). Jest to wyjątek od zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji realizacja obiektu budowlanego innego niż określono w zgłoszeniu uniemożliwia wywodzenie, że taki inny obiekt powstał na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że o braku skuteczności dokonanego zgłoszenia nie mogą świadczyć rozbieżności w zakresie pomiarów nośnika reklamowego, które należy sprowadzić do wielkości szacunkowych, a więc mieszczących się w granicach błędu pomiarowego na etapie realizacyjnym. Jednak w skardze kasacyjnej pominięto, że wskazane rozbieżności nie dotyczyły tylko wymiaru tablic reklamowych, lecz także innych elementów z których składa się przedmiotowy nośnik reklamowy. Otóż, jak ustalono, projekt nie przewidywał stopy fundamentowej częściowo zagłębionej w gruncie, oświetlenia halogenowego zamontowanego na wysięgnikach oraz stalowych pomostów technicznych zamontowanych do dolnej krawędzi tablic ekspozycyjnych. Zatem nośnik reklamowy różni się od tego opisanego w zgłoszeniu nie tylko samą konstrukcją, jej wymiarami, ale również i posadowieniem, umocowaniem w gruncie. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą "nośnik, przedmiotowy dla sprawy, w oczywisty sposób nie odpowiada obiektowi objętemu zgłoszeniem, na które powoływał się inwestor". Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Przedstawiona powyżej ocena prawna powoduje, że również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 16 § 1 i art. 8 K.p.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. O czym już wyżej była mowa, w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt dokonania zgłoszenia, ponieważ w rzeczywistości został zrealizowany inny nośnik reklamowy niż wskazany w zgłoszeniu. Tym samym nie może skutecznie powoływać się na wynik postępowania wywołanego zgłoszeniem z 2005 r., które dotyczyło innego nośnika reklamowego niż aktualnie objęty przedmiotowym postępowaniem legalizacyjnym, zakończonym nakazem rozbiórki. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego (zrealizowanego w rzeczywistości) uprzednio inny organ administracyjny dokonał odmiennej jego kwalifikacji. Wcześniejsza ocena organu administracyjnego dotyczyła bowiem czego innego – tego co wskazano w zgłoszeniu, a nie tego co zostało zrealizowane w rzeczywistości. Dlatego niewadliwie Sąd I instancji wypowiedział ocenę, zgodnie z którą "także stanowiska organów administracji architektonicznej, wyrażane na tle tamtego zgłoszenia, nie mają żadnego wpływu na obecną ocenę obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę". Skoro przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, skarżąca Spółka w odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie może skutecznie powoływać się na określoną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, która dopuszczała w ogólności realizację określonego rodzaju nośnika reklamowego w oparciu o zgłoszenie. Realizacja nośnika reklamowego niezgodnie ze zgłoszeniem daje podstawę do stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej z uwagi na brak skuteczności zgłoszenia, co aktualnie uzasadnia wdrożenie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.