II OSK 1133/15

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 870/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 870/14, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którym przywrócono [...] Spółdzielni [...] w J. termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2011 r., nr [...] w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opłaty planistycznej). Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy J. piętnastoma decyzjami z [...] września 2011 r., w tym tą, która została podjęta w rozpoznawanej sprawie, wydanymi na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił [...] Spółdzielni [...] w J. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (łącznie osiemnastu działek) na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 10 października 2011 r., przed upływem terminu do wniesienia przez [...] Spółdzielnię [...] w J. odwołań od tych decyzji, Gmina J. oraz ta Spółdzielnia zawarły porozumienie w sprawie ustalenia "warunków rozliczenia wzajemnych należności z tytułu opłaty planistycznej" oraz nabycia przez Gminę J. od [...] Spółdzielni [...] w J. prawa własności dwóch nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne. Istota tego porozumienia polegała na potrąceniu należności z tytułu opłaty planistycznej z należnościami z tytułu sprzedaży nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi, przy czym z uwagi na to, że ta ostatnia należność nie była znana, dopuszczono zapłatę ewentualnej różnicy, ale wykluczono możliwość dopłaty na rzecz Spółdzielni. Oprócz postanowień dotyczących rozliczeń finansowych w porozumieniu zawarto oświadczenie [...] Spółdzielni [...] w J. o tym, że nie będzie się odwoływać od decyzji Wójta Gminy J., którymi ustalono opłaty planistyczne. Do potrącenia należności wskazanych w przytoczonym porozumieniu nie doszło, gdyż Rada Gminy J. nie zgodziła się na nabycie od [...] Spółdzielni [...] w J. przez gminę własności nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogi publiczne. W związku z tym [...] Spółdzielnia [...] w J. pismami z 30 czerwca 2014 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od każdej z decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Twierdziła, że terminowi do wniesienia odwołania uchybiła nie ze swojej winy, lecz na skutek działania organu administracji, które określiła jako wprowadzające ją w błąd, co do woli wykonania porozumienia z 10 października 2011 r., w celu pozbawienia jej możliwości wniesienia odwołania. Twierdziła też, że przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania ustała 23 czerwca 2014 r., kiedy to na spotkaniu z udziałem Spółdzielni przedstawiciele Gminy J. w sposób wyraźny oświadczyli, że porozumienie nie zostanie zrealizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. piętnastoma odrębnymi postanowieniami, wszystkimi wydanymi w dniu [...] sierpnia 2014 r., w tym postanowieniem, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, powołując się na art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., przywróciło [...] Spółdzielni [...] w J. terminy do wniesienia odwołań. Prokurator Okręgowy w J. w skardze zarzucił naruszenie art. 58 § 1 i § 2 zdanie pierwsze k.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w terminie, czyli w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz przez uznanie, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy [...] Spółdzielni [...] w J. Rozwijając pierwszy z przytoczonych zarzutów podniesiono, że przyczyna uchybienia terminu ustała już 21 marca 2012 r., kiedy to uczestnikowi postępowania ([...] Spółdzielni [...] w J.) doręczono pismo Wójta Gminy J. z 29 lutego 2012 r., z którego wynikało, że porozumienie z 10 października 2011 r. nie zostanie wykonane. Drugiego z zarzutów szerzej nie uzasadniono. Nadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wydaniu zaskarżonego postanowienia brał udział adwokat W. W., którego partnerem prawnym w czerwcu 2014 r. był adwokat J. M., będący od 2 czerwca 2014 r. pełnomocnikiem [...] Spółdzielni [...] w J. w sprawie roszczeń wobec Gminy J. wynikających z porozumienia z 10 października 2011 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że porozumienie z 10 października 2011 r. stanowiło niezależną od uczestnika postępowania przeszkodę do wniesienia przez niego odwołania od decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i z tego powodu przyjął, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania było zgodne z prawem. Ponadto zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie, przy czym uznał, że to stanowisko jest prawidłowe niezależnie od dokumentów powołanych przez skarżącego. Uznał też, że nie było podstaw do wyłączenia W. W. od udziału w sprawie, gdyż ani nie wykonywał on zawodu adwokata wspólnie z J. M., ani ten ostatni nie był pełnomocnikiem uczestnika postępowania w postępowaniu przed SKO. W skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w J. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na przyjęciu, że negocjacje pomiędzy Gminą J. i [...] Spółdzielnią [...] w J. prowadzone w celu wykonania porozumienia z 10 października 2011 r., mogły stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego, porozumienie z 10 października 2011 r. miało charakter nienazwanej umowy cywilnoprawnej, zaś zawarte w nim oświadczenie dotyczące tego, że nie będą wnoszone odwołania od decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, jako sprzeciwiające się przepisom prawa i zasadom współżycia społecznego, skutkowało – stosownie do art. 3531 i art. 58 k.c. – nieważnością porozumienia w tej części i nie mogło mieć wpływu na bieg terminu do wniesienia przez uczestnika postępowania odwołania. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – [...] Spółdzielnia [...] w J. – wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powołany przepis może być stosowany niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Mając to na uwadze NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że sprawa ze skargi Prokuratora Okręgowego w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] sierpnia 2014 r., którym przywrócono [...] Spółdzielni [...] w J. termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy J. z [...] września 2011 r., nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniesiona w sprawie skarga podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, gdyż podstawą jego wydania są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58 § 1 i art. 59 § 2). W związku z tym, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przysługiwałaby od niego skarga do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdyby było postanowieniem, na które służy zażalenie, kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie należy jednakże do żadnego z postanowień tych kategorii. Nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, gdyż po pierwsze, zażalenie służy, jak wynika z art. 59 § 1 zdanie drugie k.p.a., tylko na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu; po drugie, w myśl art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpoznania odwołania. Postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie jest też postanowieniem kończącym postępowanie. Wręcz przeciwnie, postanowienie to umożliwia przeprowadzenie postępowania, mianowicie przed organem odwoławczym. W końcu postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie jest też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Rozstrzyga bowiem kwestię proceduralną i to tego rodzaju, że jego skutkiem jest umożliwienie przeprowadzenia postępowania odwoławczego, w którym może być wydana decyzja załatwiająca sprawę co do jej istoty (art. 104 § 2 k.p.a.). Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika zatem, że na postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie służy skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora, NSA rozważył, czy podmiot ten, legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie z uwagi na ochronę indywidualnego interesu prawnego, lecz z uwagi na ochronę praworządności, nie posiada szczególnych uprawnień do zaskarżania aktów organów administracji, w tym uprawnienia do zaskarżenia aktów, co do których skarga "na zasadach ogólnych" nie przysługuje. Analizując w tym celu przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące udział prokuratora w tym postępowaniu, NSA doszedł do wniosku, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego tylko na taki akt lub czynność organu administracji, która jest zaskarżalna do sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Żaden z przepisów powołanej ustawy nie daje podstaw do odmiennego wniosku. Ponadto zauważyć należy, że ilekroć ustawodawca zamierza przyznać prokuratorowi szczególne – w stosunku do stron legitymowanych do wniesienia skargi z uwagi na ochronę indywidualnego interesu prawnego – uprawnienia, to czyni to wyraźnie. I tak wyraźnie przyznaje prokuratorowi prawo zaskarżenia aktów i czynności organów administracji z pominięciem obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) lub prawo do wniesienia skargi w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzenie, że na postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie służy skarga do sądu administracyjnego wymusza także rozważenie tego, w jaki sposób strony postępowania administracyjnego mogą się bronić przed niezgodnym z prawem przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. W tym zakresie należy odwołać się do przyjętego w orzecznictwie NSA sposobu postępowania. Otóż w wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 579/12, uznano, że postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania może być kontrolowane na podstawie art. 135 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na ostateczną decyzję wydaną w efekcie przywrócenia terminu. NSA rozpoznający sprawę to stanowisko podziela. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy w J. będzie mógł wnieść skargę na decyzję wydaną przez SKO na skutek postanowienia o przywróceniu terminu, podnosząc zarzut, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś obowiązkiem sądu pierwszej instancji będzie ocena zgodności z prawem tego postanowienia, jako podjętego w granicach rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wyjaśniono na rozprawie przed NSA, dotychczas nie została wydana przez organ odwoławczy decyzja w żadnej z piętnastu spraw, w których przywrócono termin do wniesienia odwołania. Mając to wszystko na uwadze NSA, na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.