II OSK 1135/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/06 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną II OSK 1135/08 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 543/06 oddalił skargę S. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będącymi ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. nr 17, poz. 75 z póź. zm.) odmówił S. S. przyznania uprawnień kombatanckich, uznając że nie spełnia on warunków, o których mowa w ustawie. Pismem z dnia 13 października 2005 r. S. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie powyższej decyzji, powołując się na przepis art. 154 kpa. S. S. podał, że nie był w stanie odwołać się od decyzji z [...] listopada 1994 r. ze względu na pobyt w szpitalu spowodowany ciężką chorobą, a słuszny interes strony wymaga ponownego ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Wnioskodawcy ustawa z 24 stycznia 1991 r. nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku, w którym tę działalność prowadzono i za kombatanta można uznać również osobę, która z racji wieku nie mogła uczestniczyć w walce lub działaniach zbrojnych, ale wykonywała czynności usługowe dla ZWZ – AK. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 kpa i art. 22 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 listopada 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 1994 r. o odmowie przyznania S. S. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podano, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie nie było wadliwe, a ponadto stan prawny nie uległ zmianie. Wskazano również, że strona nie wykazała, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny albo też jej słuszny interes, a przywołane przez stronę wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące dla organu przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 42, poz. 371), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organu wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 154 kpa, ponieważ za słuszny interes strony nie można uznać jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który już był przedmiotem rozpoznania, a dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał także, na Instrukcję gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r., która w pkt 5a stanowiła, iż: członkiem ZWZ-AK może być każdy Polak (każda Polka) nieposzlakowanej czci, poczynając od lat 17-tu, który cele organizacji przyjmie za swoje, podda się bez zastrzeżeń jej regulaminowi oraz złoży przepisaną przysięgę (Armia Krajowa w dokumentach 1939-1945, t. l, Warszawa 1990, s. 12). Kierownik powołał się też na opinię Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej, który zwrócił uwagę, iż konieczne jest odróżnienie współdziałania ludności z polską konspiracją niepodległościową od rzeczywistego uczestnictwa w organizacji konspiracyjnej. Na znacznych obszarach ziem polskich organizacja cieszyła się szerokim poparciem ludności i znaczna jej część świadczyła ZWZ-AK przysługi. Zjawisko to świadczące o patriotyzmie i poświęceniu obywateli RP nie było jednak tożsame z faktyczną służbą w szeregach ZWZ-Ak. W tej sytuacji zaprzysięganie małoletnich jako żołnierzy AK nie było praktykowane. Dotyczyło to zwłaszcza terenów wiejskich i małych miejscowości. Uznano nadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że S. S. nie wchodził w skład Armii Krajowej i nie pełnił służby w organizacji, lecz co najwyżej z nią współpracował. Skargę na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S. ponownie wskazując na okoliczności przemawiające jego zdaniem za przyznaniem mu uprawnień kombatanckich oraz zarzucając organowi administracji bezpodstawne podważenie wiarygodności zeznań świadków świadczących o jego działalności kombatanckiej. Skarżący powtórzył wszystkie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że decyzja odmawiająca przyznania mu uprawnień kombatanckich jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia – a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a badanie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji polegające na istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony winno następować w odniesieniu do każdej sprawy indywidualnie, w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno z treści wniosku wszczynającego postępowanie, jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oraz zarzutów sformułowanych w skardze wynika, że skarżący kwestionuje ocenę stanu faktycznego wynikającego ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodów. Skarżący zarzuca dokonanie tej oceny w sposób błędny, nie uwzględniający rzetelnej rekomendacji świadków i sprzeczny z treścią zeznań tychże świadków, w rezultacie prowadzący do wydania decyzji krzywdzącej i niezgodnej z panującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd stwierdził, że organ administracji rozstrzygający sprawę, odniósł się do prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania stanowiska oraz podnoszonych zarzutów i słusznie stwierdził, że działalność skarżącego w czasie okupacji polegała na współpracy z Armią Krajową, nie zaś na pełnieniu służby w tej organizacji. Współpraca zaś z organizacją podziemną nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich i nie może być utożsamiana z pełnieniem służby, o którym mowa w przepisie art. 1 ust. 2 pkt. 3 Ustawy o kombatantach... Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisy art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 § 1 kpa, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w sytuacji, gdy strona nie wskazuje na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl słusznego interesu strony w trybie cyt. wyżej przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S. reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i wnosił: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji lub organowi orzekającemu w sprawie do ponownego rozpoznania ewentualnie 2. o zmianę zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa A. materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i to: - art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - art. 2 ustawy o kombatantach poprzez błędne uznanie, że skarżący nie pełnił działalności kombatanckiej ani innej działalności równorzędnej. B. Naruszenie przepisów postępowania, powodujące uchybienie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i to - art. 1 w związku z art. 3, art. 145 § 1 oraz 151 P.p.s.a poprzez niezbadanie ani przez Sąd pierwszej instancji ani przez organy administracji orzekające w sprawie w sposób należyty istoty sprawy i w konsekwencji wydanie decyzji i zaskarżonego wyroku w sposób naruszający rzetelne i drobiazgowe zbadanie wszystkich okoliczności i przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich - art. 154 § 1 kpa poprzez uznanie przez Sąd i organy orzekające w sprawie, że skarżący nie wykazał przesłanek wynikających z tego przepisu - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia przez Sąd pierwszej instancji i organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - art. 80 i 107 § 3 kpa poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji dowolnej lecz nie swobodnej oceny dowodów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego cofnął żądanie wyeksponowane w pkt. 2. skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego (art. 174 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty zarówno na naruszeniu prawa materialnego jaki i naruszeniu przepisów postępowania, powodujące uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art., 1 w związku z art. 3, art. 145 § 1 (bez wskazania podpunktu) oraz art. 151 P.p.s.a. nie jest uzasadniony . Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej rozpoznawanej w trybie art. 154 Kpa, przedmiotem jest ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. To rozpoznanie ma miejsce przed organem administracji publicznej, natomiast sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i nie rozstrzygają istoty sprawy, stąd nieprawidłowo skonstruowany jest zarzut skargi kasacyjnej kierowany pod adresem Sądu pierwszej instancji iż nie rozpoznał istoty sprawy. Chybione są także zarzuty kierowane wprost pod adresem Sądu- wadliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skarga musi powołać przepisy postępowania sądowoadminiatrcyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. – co do zasady- nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji kontrolując postępowanie prowadzone w trybie art. 154 K.P.A. przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie prawidłowo odniósł się do przedmiotu sprawy wyznaczonej przepisami art. 154 Kpa, w szczególności dokonał analizy przesłanek uzasadniających ewentualną zmianę lub uchylenie decyzji na podstawie której skarżący nie nabył uprawnień kombatanckich. Nie można uznać również za trafny zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. W istocie skarga kasacyjna w tej części opiera się na wykładni przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ( Dz. U. z 2002 r. nr 42 poz. 371 ze zm.), który za działalność kombatancką uznaje pełnienie służby w polskich podziemnych organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945. Użyte w przepisie sformułowanie "pełnienie służby" zakłada prowadzenie w sposób stały, zorganizowany i po formalnym przyjęciu w skład podziemnej, czy partyzanckiej organizacji, tworzonej na wzór wojskowy i stosujący dyscyplinę wojskową – ze wszystkimi konsekwencjami wobec osób naruszających tę dyscyplinę, działalności o jakiej stanowi art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Przepisy ustawy o kombatantach nie wprowadzają kryterium wieku, jeżeli chodzi o możliwość przyznania uprawnień z tytułu służby w podziemnych formacjach i organizacjach w tym działających w ramach organizacji oddziałach partyzanckich, jednak regułą było dopuszczanie do takiej działalności osób dorosłych i młodocianych jednak po ukończeniu 16-17 lat. Jest historycznie dowiedzionym, że zdarzały się sytuacje wyjątkowe, że młodzież młodsza "pełniła służbę" były to jednak przypadki wręcz jednostkowe, a przyznanie uprawnień kombatanckich następowało w oparciu o wyjątkowo rzetelnie udokumentowany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ rozstrzygający sprawę jak i Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o art. 154 kpa mógł oprzeć się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez skarżącego, które wskazywały, że skarżący pełnił funkcje pomocnicze i to tylko takie jakie mogło wykonywać kilkunastoletnie dziecko. Funkcjom tym nie można jednak nadać przymiotu "pełnienia służby" skoro sam skarżący nie potrafił jednoznacznie określić czasu i okoliczności składania przysięgi, a w miarę upływu czasu i starań o przyznanie uprawnień kombatanckich zmieniały się również relacje zarówno skarżącego jak i świadków dotyczące zadań skarżącego i to od czynności pomocniczych do udziału w akcjach zbrojnych, o których to akcjach nie mówi nawet sam skarżący. W powyższych okolicznościach prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił ustalenia organu administracji publicznej, że działalność skarżącego w czasie okupacji polegała wyłącznie na współpracy z Armią Krajową, a nie na pełnieniu służby w tej organizacji. Natomiast zupełnie chybionym jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 2 ustawy o kombatantach, gdyż zastosowanie przepisu, w toku całego postępowania zakończonego decyzją ostateczną w 1994 roku jak i w postępowaniu w trybie art. 154 będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie miało miejsca, a skarżący nigdy nie wskazywał jako źródła uprawnień kombatanckich działalności, o której mowa w art. 2 pkt 1-do 7 ustawy o kombatantach. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - oddalił skargę kasacyjną.