II OSK 1152/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Starogard Gdański od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 713/12 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXVI/247/2012 w przedmiocie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 713/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXVI/247/2012 w przedmiocie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Pomorski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Starogard Gdański nr XXVI/247/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w Starogardzie Gdańskim domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na: - przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536) udzielonego radzie gminy, - niedozwolonej modyfikacji ustawowej normy prawnej wyrażonej w art. 41e cyt. ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w związku z § 135 i § 136 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz - naruszeniu zasad techniki prawodawczej określonej w § 29 tego rozporządzenia, poprzez brak zamieszczenia w treści uchwały liczby załączników i wskazania zakresu regulacji załączników do uchwały, do których uchwała odsyła. W ocenie organu nadzoru, kompetencja do wydania uchwały obejmuje tryb powoływania członków, organizację i tryb działania Rady Działalności Pożytku Publicznego, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków tej Rady oraz zapewnienie sprawnego ich funkcjonowania. Rada Miasta wydając zaskarżoną uchwałę, ustanowiła przepisy, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz "rozszerzyła" zakres kompetencji udzielonych organowi wykonawczemu gminy przez ustawodawcę w art. 41e ust. 2 cyt. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym prawa miejscowego, gdyż została wydana z powołaniem się i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przepis ten stanowi, że organ stanowiący odpowiednio powiatu lub gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania odpowiednio Rady Powiatowej lub Rady Gminnej, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Powiatowej lub Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Jest oczywistym, że postanowienia uchwały Rady Miasta będące aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustawy zawierających delegację do ich podjęcia. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Organy administracji działają w granicach prawa i nie mogą tworzyć zinstytucjonalizowanych bytów organizacyjnych, nie posiadając do tego ustawowego upoważnienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała określiła tryb powoływania członków, organizację i tryb działania Kapituły Kompetencyjnej. Wszyscy jej członkowie pochodzą z nominacji lub wyboru Rady Miasta oraz (jeden) z nominacji Prezydenta Miasta, i dodatkowo mają być przez tego Prezydenta do Kapituły formalnie powołani. Mogą też być na wniosek Rady Miasta przez Prezydenta Miasta odwoływani. Kapituła nie jest zatem, w ocenie Sądu, organizacją, powstającą i działającą w związku z realizowaniem praw i wolności politycznych (art. 57 i nast. Konstytucji), ale nieprzewidzianym przez ustawę organem działającym w ramach struktury samorządowej. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestionowana uchwała określiła czas kadencji Kapituły na okres dwukrotnie dłuższy niż przewidziana przez ustawę kadencja Rady Pożytku Publicznego. Kadencja Kapituły Kompetencyjnej wynosi - 4 lata, zaś kadencja Rady - tylko dwa lata. Pojawienie się Kapituły, jako dodatkowego organu, zaangażowanego obok Prezydenta i Rady Miasta, w proces tworzenia Rady Pożytku Publicznego, wpływa na uprawnienia tych podmiotów np. poprzez zarezerwowanie dla Kapituły uprawnienia do wybierania członków Rady Pożytku Publicznego oraz składania wniosków o ich odwołanie. Taka sytuacja czyni granice działań obu ustawowych organów dodatkowo niejasnymi i nieostrymi. Sąd zwrócił również uwagę, że Rada Miasta powinna wykazać się starannością przy podejmowaniu konkretnych postanowień uchwały, aby uniknąć ich wadliwości. I tak, w § 7 ust. 1 załącznika "nr 1" do uchwały, ustalono, że liczba członków Rady Pożytku Publicznego wynosi - 11. Jednak w § 7 ust. 1 w punktach od 1) do 3) wymienia się: dwóch przedstawicieli Rady Miasta, dwóch przedstawicieli Prezydenta i dziewięciu przedstawicieli organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy. Zatem suma przedstawicieli stanowi 13 członków (2+2+9) i nie odpowiada liczbie członków Rady Pożytku Publicznego - 11. Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Starogard Gdański zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536), poprzez jego błędną wykładnię i - w konsekwencji - uznanie, że Rada Miasta Starogard Gdański przekroczyła kompetencje do podjęcia uchwały nr XXVT/247/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w Starogardzie Gdańskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012, poz. 2487 ze zm.) w zakresie, w jakim określiła tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz w ramach ustalonego trybu powoływania członków, przewidziała istnienie Kapituły Kompetencyjnej. Wyrokowi zarzuca jednocześnie naruszenie prawa, polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zmian zaskarżonej uchwały, wprowadzonych uchwałą nr XXVTII/260/2012 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 29 sierpnia 2012 r., czyniących, postawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut błędnego określenia liczby członków Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, bezprzedmiotowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kapituła Kompetencyjna nie jest żadnego rodzaju "organem", wkraczającym w kompetencje Prezydenta i Rady Miasta. Stanowi ona nic innego, jak tylko rodzaj komisji rekrutacyjnej, której rolą pozostaje sprawdzanie spełnienia lub niespełnienia kryteriów i kompetencji do bycia członkiem Rady Działalności Pożytku Publicznego, określonych w zaskarżonej uchwale Rady Miasta. Nie sposób zgodzić się z zarzutem, że ustanowienie Kapituły odbiera kompetencje organom samorządowym. Należy bowiem zauważyć, że rolą Rady Miasta pozostaje stanowienie reguł postępowania w przedmiocie wyboru i powoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego. Rolą organu wykonawczego (Prezydenta) pozostają akty powoływania i odwoływania członków Rady Działalności Pożytku Publicznego. Pozostaje zatem kwestia wyboru takich członków spośród zgłaszanych kandydatur, którym to wyborem zajmować się właśnie powinna - zdaniem skarżącej Rady Miasta - ustanowiona uchwałą Kapituła Kompetencyjna, będąca w rzeczywistości kolegium, czy też komisją sprawdzającą spełnienie wymagań przez kandydatów na członków Rady, a nie "organem" w strukturze samorządowej. Urzeczywistnienie postulatu zapewnienia szerokiej i obiektywnej reprezentatywności organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego byłoby trudne do wyobrażenia w przypadku przyjęcia, jak wywiódł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że prawo wyboru członków Rady Działalności Pożytku Publicznego należeć musi do Prezydenta i Rady Miasta, a nie Kolegium, który organom samorządu w takim wypadku tę kompetencję ogranicza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 41g ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) i trafnie stwierdził, że Rada Miasta Starogard Gdański przekroczyła kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego w Starogardzie Gdańskim w zakresie, w jakim określiła tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Miejskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz w ramach ustalonego trybu, przewidziała istnienie Kapituły Kompetencyjnej. Na wstępie podkreślić należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż uchwała określająca tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania rady działalności pożytku publicznego, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta jest wydawana na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący gminy określi, w drodze uchwały, tryb powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia reprezentatywności organizacji pozarządowych, oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Uchwała skierowana jest nie tylko do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, ale i podmiotów pozostających poza strukturą administracji, tj. organizacji pozarządowych oraz organizacji pożytku publicznego określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Uchwała podjęta na podstawie art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, albowiem organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, zawarte w ustawowym upoważnieniu. Przepis art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zawiera szczegółowe upoważnienie do określenia, przez radę gminy w drodze uchwały, trybu powoływania członków oraz organizację i tryb działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego. Nadto ustawowy przepis kompetencji prawodawczej zawiera wytyczne dotyczące treści aktu tj. wskazuje na potrzebę zapewnienia w uchwale reprezentatywności organizacji pozarządowych, oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3, terminy i sposób zgłaszania kandydatur na członków Rady Gminnej oraz potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych Rad. Upoważnienie, stanowiące podstawę wydania wykonawczego aktu prawa miejscowego, niewątpliwie wymusza takie formułowanie przepisów lokalnych, by między nimi a ustawą możliwe było stwierdzenie istnienia podwójnej więzi: formalnej i materialnej. Natomiast odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej standard zasady państwa prawa, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229). Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie pojęciowym regulacji upoważniającej Radę do określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Rady Gminnej Pożytku Publicznego, nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu do powoływania dodatkowych organów takich jak np. Kapituła Kompetencyjna. Zasadnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała, określając tryb powoływania członków, organizację i tryb działania Kapituły, istotnie narusza przepis upoważniający art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Niewątpliwie Kapituła Kompetencyjna jest nie przewidzianym przez ustawę organem działającym w ramach struktury samorządowej. Powołanie Kapituły Kompetencyjnej poza ramami wykraczającymi poza strukturą ustrojową i proceduralną przewidzianą w zarówno w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i w ustawie o samorządzie gminnym, stanowi istotne naruszenia prawa. W ramach ustawowego upoważnienia do określenia trybu powoływania członków Rady Pożytku Publicznego, Rada Miasta powinna przyjąć takie rozwiązanie, które pozwoli na rzeczywistą i pełną realizację ustawowego nakazu reprezentatywności, bez powoływania ciała, które ma cechy odrębnego organu. W ramach określenia trybu powoływania członków Rady Pożytku Publicznego organ stanowiący gminy powinien starać się tak ustalać terminy i sposób zgłaszania kandydatur, aby zapewnić reprezentatywność organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których jest mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Określenie organizacji i trybu działania Rady Pożytku Publicznego powinno przede wszystkim uwzględniać potrzebę zapewnienia sprawnego jej funkcjonowania. Do osiągnięcia tego celu nie jest potrzebne istnienie jeszcze jednego "innego" organu. Rada, w ramach trybu powoływania członków Rady Gminnej Pożytku Publicznego, może natomiast tworzyć organy pomocnicze. Jednakże takie organy, nie biorąc formalnego (procesowego) udziału w postępowaniu decyzyjnym, mają za zadanie jedynie przygotowanie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Pomocniczy charakter takich organów wyklucza możliwość przypisania im formalnej roli procesowej. Ustawodawca, w przepisie art. 41g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie przewidział trybu odwoływania członków Rady Gminnej Pożytku Publicznego. Brak jest zatem podstaw normatywnych do przyznania Radzie Gminy kompetencji w tym zakresie. Udzielona expressis verbis radzie gminy norma kompetencyjna w ustawie szczególnej, stwarza organowi stanowiącemu gminy podstawę prawną tylko w zakresie uregulowania kwestii trybu powoływania członków Rady. Nie można również podzielić zarzutu skargi pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zmian zaskarżonej uchwały, wprowadzonych uchwałą nr XXVTII/260/2012 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 29 sierpnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji kontrolował bowiem legalność uchwały Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXVI/247/2012. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.