II OSK 1157/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 403/08 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 403/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], odmawiająca wznowienia postępowania, zakończonego decyzją tegoż Wójta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin – granitu – metodą odkrywkową. O wznowienie postępowania wystąpiła J.L., wskazując, iż eksploatacja złoża powoduje zagrożenie dla nieruchomości przez spadające kamienie, nadmierny hałas, a o tych okolicznościach dowiedziała się po powrocie z zagranicy. Organy uznały, że J.L. nie jest stroną postępowania, bowiem nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest działalność wydobywcza, nadto Wójt podkreślił, że na skutek pobytu za granicą z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż niemożliwe było doręczenie jej zawiadomienia, zaś Samorządowe Kolegium wskazało, że działka sąsiadująca z terenem górniczym, a będąca własnością rodziców J.L. – E.L. i A.L. – znajduje się poza zasięgiem oddziaływania robót górniczych. W skardze J.L. podniosła, że od urodzenia mieszka z rodzicami a działalność wydobywca stwarza stałe zagrożenie dla jej życia i mienia przez spadające kamienie, wstrząsy, hałas, toteż jest stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań, bowiem działalność górnicza prowadzona jest w bezpośrednim sąsiedztwie jej domu. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu art. 46a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 28 k.p.a., stwierdził, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych mogą posiadać tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, zatem osoba nieposiadająca takiego tytułu, niemając przymiotu strony, nie może się domagać wznowienia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, iż J.L. tytułu prawnego nie posiada, ten bowiem przysługuje jej rodzicom, ma zatem tylko interes faktyczny w sprawie, co powoduje, że na jej wniosek nie może być wznowione postępowanie, zaś argumenty co do uciążliwości wynikających z eksploatacji złoża nie mają znaczenia o tyle, że nie świadczą o interesie prawnym. Reprezentowana przez adwokata, J.L. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku na zasadzie art. 173 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. – domagając się jego uchylenia albo zmiany i uwzględnienia skargi i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności na skutek błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., w zw. z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych; 2) istotne na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych – na skutek nieuwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Marcinowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] tegoż organu z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ż narażone na środowiskowe oddziaływania przedsięwzięcia są nie tylko osoby mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, ale wszystkie inne, które znajdują się w jego zasięgu, niezależnie od praw do nieruchomości. Skarżąca mieszka na działce sąsiadującej i jest w równym stopniu narażona na zagrożenie jak jej rodzice, posiadający tytuł – stwierdzono, dodając, że interpretacja art. 28 k.p.a. przez Sąd jest restrykcyjna i nie zasługuje na aprobatę, jako odbierająca skarżącej prawo do ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem działalności górniczej. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sobótce wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, której zarzuty uznały za całkowicie bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wskazanych w podstawach tej skargi. J.L. domagała się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin – granitu – metodą odkrywkową. Wznowienie postępowania, jak wynika z art. 147 k.p.a., następuje z urzędu lub na żądanie strony, zatem organ, otrzymawszy wniosek o wznowienie, jest obowiązany badać, czy podmiot występujący z wnioskiem ma przymiot strony. Brak takiego przymiotu skutkuje odmową wznowienia postępowania, z mocy art. 149 § 3 k.p.a. Stroną postępowania, zatem podmiotem posiadającym legitymację do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, jest każdy kto posiada interes prawny w postępowaniu, jak stanowi art. 28 k.p.a. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie. Podstawę wydania decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia domagała się J.L., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, dalej "Prawo środowiska". Art. 46a ust. 1 tej ustawy stanowił, że postępowanie o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego przedsięwzięcie, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten wskazywał krąg podmiotów będących stroną postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych. Jednak nie wyłączał możliwości przyznania takiego przymiotu również innym podmiotom. Jeżeli te inne podmioty mogły wykazać się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie można było odmówić im przymiotu strony, a co za tym idzie legitymacji procesowej w postępowaniu. Art. 28 k.p.a. ma bowiem, jako przepis generalny, zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych. Przedmiotem postępowania, którego wznowienia domagała się J.L. było rozstrzygnięcie o środowiskowych uregulowaniach przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopalin, ze złoża, zatem stroną postępowania był nie tylko podmiot występujący z wnioskiem, art. 46a ust. 1 Prawa środowiska, ale także inne podmioty, których nieruchomości mogły być narażone na skutki działalności wydobywczej. Stroną postępowania mogły być zatem osoby mogące wykazać się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. To ten tytuł przesądza o posiadaniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zaś fakt posiadania takiej nieruchomości, czy przebywania na niej. Ujemne skutki wydobywania kopalin metodą odkrywkową, co ma miejsce w tym wypadku, dotyczą niewątpliwie wszystkich osób i rzeczy sąsiadujących z nieruchomością, na której przedsięwzięcie jest realizowane, zatem zarówno legitymujących się tytułem prawnorzeczowym, jak i nie posiadającym go. Faktyczne narażenie jest jednakowe, jednak pomiędzy takimi podmiotami istnieje różnica prawna, w legitymacji procesowej. Ochrona posiadających tytuł obejmuje i pozostałe osoby. W rozumieniu art. 28 k.p.a. skutecznego udziału, tj. jako strony, w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania, a co za tym idzie ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem mogą się domagać tylko podmioty legitymujące się tytułem prawnorzeczowym, a skutki ich działań przenoszą się również i na podmioty, które jednak mają tylko interes faktyczny. Bezsporne jest w sprawie, że tytuł do nieruchomości posiadają rodzice J.L., zatem to oni są stronami postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skarżąca może w ich imieniu występować i działać, jednak sama własnego interesu prawnego nie posiada wobec braku tytułu prawnego. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu błędu w rozstrzygnięciu oddalającym skargę na decyzje uznające brak przymiotu strony J.L. w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym odmawiające wznowienia postępowania w sprawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.