II OSK 1157/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. K., W. K., D. L., M. K., A. P., T. P., B. P., R. P., K. S., N. S., W. K., T. K., D. P., G. B., L. P., A. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skarg kasacyjnych Gminy [...] i Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1554/21 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r., znak: DLI-I.7621.27.2020.AN.3 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić wniosek. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1554/21, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r., znak: DLI-I.7621.27.2020.AN.3 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Gmina [...] i Minister Rozwoju i Technologii. Pismem z dnia 17 maja 2023 r. E. K., W. K., D. L., M. K., A. P., T. P., B. P., R. P., K. S., N. S., W. K., T. K., D. P., G. B., L. P., A. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] wnieśli o dopuszczenie do udziału w sprawie, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), wskazując, że są właścicielami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania akustycznego inwestycji drogowej pn. Budowa drogi ekspresowej [...]. Zwrócili uwagę, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości wnioskodawców, w szczególności przez wzgląd na hałas, przesądza o posiadaniu przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Podnieśli, że osiedle domków jednorodzinnych, na którym znajdują się stanowiące ich własność nieruchomości, położone jest względem przebiegu drogi ekspresowej [...] w odległości od ok. 300 m (odległość od nieruchomości położonej najbliżej tej drogi) do ok. 700 m (odległość od nieruchomości położonej najdalej od drogi). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Powołany przepis reguluje kwestię zgłoszenia się do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem jest, by wynik tego postępowania dotyczył interesu prawnego podmiotu, który zgłosił swój udział w charakterze uczestnika. Powyższe oznacza, że we wniosku wnioskodawca powinien wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Wskazać należy, że o tym, czy podmiot wnoszący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na decyzję wydaną w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającą wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z naruszeniem prawa. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 162) nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z kolei na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w postępowaniu tym wyłączono wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W takiej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej (art. 11c specustawy drogowej), czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast pośrednio z przepisów specustawy drogowej normujących zawiadamianie o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, status stron przysługuje podmiotom mającym inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji oraz podmiotom, dla których ustala się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji wskazanych w tej decyzji obowiązków (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c i e-h specustawy drogowej). Należy ponadto zauważyć, że wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy określaniu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Zaliczenie określonego podmiotu do kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wymaga natomiast ustalenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a tą decyzją, stosownie do art. 28 k.p.a. Stwierdzić należy, że wnioskodawcy nie wykazali, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Nie powołali się na żaden przepis prawa, z którego mógłby wynikać ich interes prawny. Składający wniosek wskazali, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości, w szczególności przez wzgląd na hałas, przesądza o posiadaniu przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Podnieśli, że osiedle domków jednorodzinnych, na którym znajdują się stanowiące ich własność nieruchomości, położone jest względem przebiegu drogi ekspresowej [...] w odległości od ok. 300 m (odległość od nieruchomości położonej najbliżej tej drogi) do ok. 700 m (odległość od nieruchomości położonej najdalej od drogi. Wobec tego wskazać należy, że samo położenie działek wnioskodawców w pobliżu inwestycji drogowej nie stanowi jeszcze o istnieniu interesu prawnego po ich stronie, a więc nie uzasadnia dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. Niedogodności spowodowane bliskością takiej inwestycji wskazują na posiadanie przez wnioskodawców jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Argumentacja wnioskodawców, że sporna inwestycja będzie powodować uciążliwości takie jak długotrwały hałas komunikacyjny, który negatywnie będzie oddziaływać na ich nieruchomości jest niewystarczająca dla stwierdzenia posiadania przez nich interesu prawnego, bowiem, jak wyżej wskazano, o posiadaniu interesu prawnego decyduje przepis prawa, którego skarżący nie wskazali. Oczywiste jest wprawdzie, że budowa drogi oraz jej późniejsze użytkowanie, tj. ruch drogowy i związane z tym niedogodności, z konieczności będą miały pewien wpływ na otaczający teren. Nie oznacza to jednak jeszcze, że właściciele czy użytkownicy wieczyści wszystkich okolicznych nieruchomości posiadają każdorazowo interes prawny w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej. Trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter specjalny. Jej celem miało być, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego też powodu w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uzasadniona jest ścisła wykładnia rozumienia pojęcia interesu prawnego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.