II OSK 1160/12

Dnia 3 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Gl 422/11 w sprawie ze skarg J.P. i Stowarzyszenia A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.P. (dalej jako "skarżący") i Stowarzyszenia A. (dalej jako "stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 20 września 2005 r. B. Spółka z o.o. w K. (dalej jako "inwestor") wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali – wiaty konstrukcji stalowej do składowania opału (miału, węgla) oraz gromadzenia odpadów komunalnych, tj. czasowego ich gromadzenia i przetrzymywania, sortowania i transportu na składowisko śmieci. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. Wójt Gminy Poczesna stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ I instancji wskazał, że przedsięwzięcie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta Częstochowski uzgodnił realizację powyższego przedsięwzięcia i określił warunki na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania oraz dotyczące projektu budowlanego w zakresie ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. realizację przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych uzgodnił Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Częstochowie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wójt Gminy Poczesna odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wójt Gminy Poczesna ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta została również uchylona w wyniku odwołania inwestora (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy Poczesna ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") w związku z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Organ I instancji wskazał, że informacje dostępne w raporcie oddziaływania na środowisko są niewystarczające, zaś wcześniejsze uzgodnienia przedsięwzięcia zostały wydane w oparciu o plan miejscowy, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 314/09 (skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1735/09). Organ I instancji dopatrzył się konieczności uzyskania ponownych uzgodnień, zgodnych z aktualnym stanem prawnym, a także z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych (art. 48 ust. 2 p.o.ś.). Organ I instancji wyjaśnił, że wystąpił o uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie. Pismem z dnia 13 września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiązał inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestor nie dopełnił nałożonego obowiązku i w tej sytuacji, zdaniem organu I instancji, brak jest aktualnych uzgodnień. Ponadto organ I instancji podkreślił, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie z dnia [...] listopada 2006 r. zostało wydane przed powodzią, która miała miejsce w 2010 r., a obecnie na powyższym terenie istnieje zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne. Zdaniem organu I instancji, należało także uwzględnić sprzeciw lokalnej społeczności, wyrażony w piśmie z dnia 13 stycznia 2011 r., podpisanym przez 82 osoby oraz w uchwale Rady Gminy Poczesna z dnia 13 stycznia 2011 r. nr 21/IV/11. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, w obrocie prawnym pozostają uzgodnienia uzyskane od Starosty Częstochowskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie. Zmiana właściwości organu ochrony środowiska nie uzasadnia przeprowadzenia kolejnego postępowania uzgodnieniowego. Podobnie stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organy uzgadniające nie są uprawnione do analizowania przedsięwzięcia w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, dla wydania decyzji środowiskowej nie jest również konieczne istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że w takim wypadku inwestor musi uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia prawnego jest też sprzeciw lokalnej społeczności, a nie można z góry zakładać, że przedsiębiorca będzie działał niezgodnie z prawem. Odnośnie położenia spornej sortowni w pobliżu rzeki, organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2006 r. zwolnił inwestora z zakazu określonego w art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Decyzją tego organu z dnia [...] września 2009 r. zwolniono inwestora z zakazu określonego w art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne, tj. zakazu lokalizowania na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2010 r. Organ odwoławczy stwierdził, że oddziaływanie na warunki wodno-gruntowe nie wpłynie negatywnie na środowisko, zaś wpływ przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, będzie marginalny. W celu zapobieżenia nieprzyjemnym zapachom, na inwestora nałożono obowiązek przeprowadzania dezynfekcji i deratyzacji hali, instalacji do sortowania odpadów oraz placu do składowania odpadów odzyskanych w procesie sortowania (surowce wtórne) w odpowiednich terminach. Planowane przedsięwzięcie nie będzie też oddziaływało na obszar Natura 2000, gdyż teren taki nie występuje w promieniu 20 km, ani nie należy do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Nie ma też konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Skargi wnieśli skarżący (właściciel nieruchomości sąsiedniej) oraz stowarzyszenie. Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwestii, czy złożony raport inwestora zachował aktualność z uwagi na upływ czasu i zmianę okoliczności faktycznych i prawnych – wystąpienie powodzi, wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmianę właściwości organu uzgadniającego w zakresie ochrony środowiska. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że powyższe kwestie nie mogły skutkować wydaniem decyzji odmownej ani też powodować konieczności ponownego uzgodnienia decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że organy uzgadniające są nie tylko uprawnione, ale również zobligowane do oceny kompletności przedłożonego przez inwestora raportu, lecz jedynie w takim zakresie, jaki został określony w postanowieniu organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Postanowienia Starosty Częstochowskiego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie są ostateczne i wiążące. Brak jest też podstaw do ponownego uzgodnienia decyzji wobec zmiany właściwości organu ochrony środowiska (art. 156 ustawy środowiskowej). Ustawa ta nie zawierała żadnej regulacji przejściowej, z której wynikałby obowiązek ponowienia uzgodnień podjętych przez organy właściwe w zakresie ochrony środowiska w świetle regulacji z art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 57 p.o.ś. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy uzgadniające związane były ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego, ale późniejsze wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego nie rodziło żadnego skutku, a w szczególności nie uzasadniało wznowienia postępowania, zakończonego powyższymi postanowieniami. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że to właśnie z planu miejscowego wynikało objęcie przedmiotowego terenu ochroną jako strefa bezpośredniego zagrożenia powodzią. Organy uzgadniające nie kwestionowały wówczas zakresu przedłożonego raportu. W ocenie Sądu I instancji, wystąpienie powodzi w 2010 r. nie jest więc okolicznością nową, bowiem o takim zagrożeniu informował nieobowiązujący obecnie plan miejscowy. Kwestia ochrony przed zagrożeniem powodzią nie należy do właściwości organów uzgadniających, bowiem w odrębnym postępowaniu ostatecznymi decyzjami właściwych organów zwolniono inwestora zarówno z zakazu wznoszenia obiektów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo wodne) oraz z zakazu lokalizowania na takim terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne). W takim wypadku, to właśnie decyzja zwalniająca z zakazu powinna określić warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, co wynika z treści art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. W takiej sytuacji wymagane jest na dalszym etapie postępowania uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji na tym terenie brak było planu miejscowego, co oznacza, że inwestora zobligowany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, do której powinien dołączyć decyzję środowiskową. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 56 ust. 8 p.o.ś., obowiązkiem organu jest jedynie podanie informacji o sposobie wykorzystania uwagi i wniosków społeczeństwa, co oznacza, że sam sprzeciw społeczeństwa nie może uzasadniać decyzji odmownej i nie jest wiążący dla organów administracji. Ponadto Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia warunków akustycznych. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, bowiem została wydana bez uzgodnień wymaganych art. 48 ust. 2 p.o.ś., dokonanych z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnych w Częstochowie i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach. W ocenie skarżącego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny przeprowadzić całą procedurę, o której mowa w art. 56 p.o.ś. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że sprzeciw społeczności lokalnej nie może uzasadniać decyzji odmownej i nie jest dla organów wiążący. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie uwzględniała szeregu zagadnień związanych z gospodarką wodną, między innymi dotyczących usytuowania planowanego przedsięwzięcia w stosunku do Warty, opisu terenów nadrzecznych czy opisu przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na tę rzekę. Na uzupełnienie tych kwestii wskazywał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach i do uzupełnienia braków w tym zakresie bezskutecznie wzywał inwestora. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia jego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że Sąd I instancji dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego na dzień jej wydania. Ponadto nie może brać pod uwagę późniejszych zmian stanu prawnego i faktycznego w zakresie przedmiotowym objętym osnową zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego dokonując właściwej oceny prawnej zastosowanych w tej sprawie przepisów art. 48 ust. 2 p.o.ś. i art. 56 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś. Wynika to z tego, że pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy zachowały swoją moc obowiązującą dokonane uzgodnienia przez Starostę Częstochowskiego w formie postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r. wydane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Częstochowie, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 57 p.o.ś. w związku z art. 153 cyt. ustawy środowiskowej jako przepisu przejściowego jak i art. 156 tejże ustawy, w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania pierwotnej decyzji środowiskowej organu I instancji, tj. dnia [...] czerwca 2008 r. Stąd brak jest przesłanek ustawowych do ponowienia przedmiotowych uzgodnień ustawowo wymaganych. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy uzgadniające związane były ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Poczesna, a powyższa utrata jego mocy obowiązującej, co nastąpiło na mocy prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 314/09 nie mogła oddziaływać na osnowę wcześniejszy rozstrzygnięć organów uzgadniających. Dotyczy to również późniejszych zmian stanu faktycznego związanych z występującymi powodziami lokalnymi na tym terenie. Także oczywiście "sprzeciw społeczności lokalnej" nie może z tej przyczyny uzasadniać wydania odmowy decyzji środowiskowej biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny wówczas obowiązujący w świetle dyspozycji art. 56 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w związku z art. 53 p.o.ś. oraz w związku z art. 56 ust. 8 p.o.ś. Po drugie, brak było przesłanek w tej sprawie do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku także z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez organy prowadzące postępowanie. Ponadto należy przypomnieć, że jeżeli w okresie ważności decyzji środowiskowej nastąpi utrata mocy obowiązującej planu miejscowego, to wówczas wymagane będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która również musi uwzględniać wymagania wynikające z decyzji środowiskowej i ewentualnie innych decyzji ostatecznych kształtujących korzystanie ze środowiska przez inwestora na danym terenie w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, w tym także w aspekcie gospodarki wodnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.