II OSK 1170/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 754/22 w sprawie ze skargi M.J. i T.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 161/2022 znak: GPB-III.7721.97.2022 JR w przedmiocie zatwierdzenia części projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., II SA/Łd 754/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę M.J. i T.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 czerwca 2022 r. nr 161/2022 znak: GPB-III.7721.97.2022 JR, w przedmiocie zatwierdzenia części projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, w/w decyzją Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 ze zm., K.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołania M.J. i T.S. od decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 24 marca 2022 r., nr 120.2022, znak: AS.6740.1.63.2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej M.O. pozwolenia na budowę budynku garażowego wraz z urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], orzekł: 1) o uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym zatwierdzonej części rysunkowej projektu zagospodarowania działki i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (mapa zatytułowana "plan zagospodarowania terenu") oraz "Opinii geotechnicznej" stanowiącej element projektu architektoniczno-budowlanego; 2) w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 2.2. W wyroku przywołano, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ wojewódzki stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa. W związku z powyższym, Wojewoda Łódzki wezwał inwestora do uzupełnienia projektu o część rysunkową projektu zagospodarowania terenu i opinię geotechniczną wraz z informacją o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W dniu 6 czerwca 2022 r. inwestor uzupełnił przedmiotowy projekt budowlany. Dalej Wojewoda stwierdził, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położona jest na obszarze, na którym obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w [...] nr XL/292/97 z 25 września 1997 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w pasie przyulicznym ulic: Olimpijska, Sportowa, Piłkarska i Leśmiana (Dz. Urz. Woj. Sieradzkiego Nr 19 poz. 66 z 1997 r., MPZP, plan). Według ww. MPZP, przedmiotowy budynek usytuowany jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 4MJ, tj. teren zabudowy jednorodzinnej (§ 11 ust. 1). Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (uPb), zatwierdził część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, na którym inwestor, oprócz projektowanego budynku garażowego wskazał m. in. projektowany według odrębnego opracowania budynek mieszkalny. Następnie Wojewoda odwołał się do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 125, rozp. MI 2002) – w którym ustawodawca zdefiniował pojęcie zabudowy jednorodzinnej. Wojewoda stwierdził, że planowany budynek jest elementem zabudowy jednorodzinnej. Organ odwoławczy wskazał, że powyższy MPZP określa nieprzekraczalną linię zabudowy, która została zaznaczona przez projektanta na mapie będącej częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu. Projektowany budynek jest usytuowany z zachowaniem ww. nieprzekraczalnej linii zabudowy. W MPZP – zdaniem Wojewody – brak jest wymogów dotyczących sytuowania budynków garażowych. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że planowana budowa budynku garażowego nie narusza ustaleń MPZP. 2.3. W wyroku wskazano, że organ II instancji wyjaśnił dalej, że projektowany na działce nr ewid. [...] budynek garażowy usytuowany jest w granicy z działką odwołujących się – nr ewid. [...]. Długość budynku garażowego będzie wynosić 6,5 m, a wysokość 3 m. Projektowany budynek garażowy, mieści się we wskazanych w § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 parametrach, spełniając tym samym warunki umożliwiające lokalizację przedmiotowego obiektu w granicy działki inwestycyjnej. Zdaniem organ odwoławczego, przedmiotowa zamierzenie nie powoduje na działce skarżących nr ewid. [...] zacieniania, o którym mowa w § 13, § 57 oraz § 60 (tj. zacieniania w budynku pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozp. MI 2002, gdyż jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu takiego budynku na tej działce nie ma (działka odwołujących się jest niezagospodarowana). Ponadto zauważono, że projektowany budynek garażowy usytuowany jest od strony północnej w stosunku do działki nr ewid. [...], zatem nie zachodzi zjawisko zacieniania. 2.4. W wyroku następnie przywołano, że organ II instancji odwołał się także do treści § 235 ust. 2 oraz § 272 ust. 3 rozp. MI 2002 i wyjaśnił, że w punkcie 11 części opisowej projektu budowlanego projektant wskazuje: "Wymagane jest wykonanie obróbki blacharskiej od strony działki sąsiedniej zabezpieczające rozprzestrzeniania się ognia poprzez więźbę dachową budynku. Ściana spełnia wymogi odporności ogniowej na stosowanie w granicy". Jak wynika z części opisowej projektu budowlanego, dach projektowanego budynku będzie kryty dachówką ceramiczną. Ściana oddzielenia pożarowego usytuowana w granicy z działką odwołujących się umożliwia usytuowanie na działce nr ewid. [...] budynku na wysokości projektowanego budynku garażowego, na zasadach określonych w cyt. rozporządzeniu. 2.5. W wyroku ujęto, że w ocenie Wojewody zatwierdzony projekt budowlany nie narusza norm ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2022, poz. 2351 ze zm., uPb), ustaleń obowiązującego MPZP ani też rozp. MI 2002. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b uPb. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy. Wobec wyżej wskazanych okoliczności Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowił konwalidować decyzję Starosty Zduńskowolskiego poprzez jej uchylenie w części i orzeczenie w tym zakresie, a w pozostałej części, w związku ze zgodnością z prawem, decyzję I instancji organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy. Wojewoda Łódzki podkreślił, że obowiązujący na terenie inwestycji MPZP nie zawiera zakazu sytuowania budynków garażowych w granicy działki. 3.1. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 754/22 kolejno wskazano, że na w/w ostateczną decyzję Wojewody Łódzkiego skargę do WSA w Łodzi złożyli M.J. i T.S. (skarżący), zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: a. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, tj. wydanie pozwolenia na budowę, mimo że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uPb, jak i rozp. MI 2002; b. art. 15 w zw. z art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mimo braku ku temu ustawowych przesłanek i w konsekwencji złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; c. art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez: ̶ wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuwzględnienie okoliczności, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawie Prawo budowlane, jak i rozporządzeniu MI; ̶ brak analizy oddziaływania obiektu objętego decyzją na otoczenie; ̶ brak uwzględnienia interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości; d. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 34 ust. 2a uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej; b. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1 i § 11 ust. 5 MPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że projekt zagospodarowania działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c. art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 1 i 2 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia ma zastosowanie mimo tego, że na danym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; d. art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 oraz § 235 ust. 3 rozp. MI 2002 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu. 3.2. Sskarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego, odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący wnieśli również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji: a) przez Wojewodę Łódzkiego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi sądowi; b) przez WSA w Łodzi z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci dokumentacji zdjęciowej na okoliczność naruszenia spójności zabudowy wskutek zaskarżonej decyzji oraz okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, a także odpisu wniosku o pozwolenie na budowę z 22 lipca 2022 r. na okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. 3.3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. 3.4. Postanowieniem z 6 października 2022 r. WSA w Łodzi oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to jest prawomocne. 3.5. Dalej w wyroku II SA/Łd 754/22 przywołano, że w piśmie z 23 stycznia 2023 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a. pisma Prezydenta Miasta [...] z 8 grudnia 2022 r. na okoliczność naruszenia spójności zabudowy wskutek wydania zaskarżonej decyzji; b. dziennika budowy skarżących na okoliczność wpływu inwestycji na działkę skarżących oraz niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w przypadku braku uchylenia/zmiany zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wystąpili oni do Prezydenta Miasta [...] o wydanie interpretacji MPZP. Pismem z 8 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta [...] wydał taką interpretację, która potwierdzać ma jednoznacznie dotychczasowe stanowisko skarżących. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia MPZP, przy uwzględnieniu aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, nie wprowadzają ograniczeń uniemożliwiających udzielenie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenach oznaczonych symbolem 4MJ. Jedynym ograniczeniem jest to, że zabudowę garażową można realizować tylko i wyłącznie w powiązaniu z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz przy zachowaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, a te warunki zostały przez inwestora spełnione. Nie ma natomiast obowiązku lokalizowania budynków garażowych jedynie we wskazanej na rysunku planu strefie, gdyż ta została określona wyłącznie dla budynków gospodarczych. Sąd ten zwrócił uwagę, że interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie jest zastrzeżona wyłącznie do organu gminy, na terenie której ten plan obowiązuje. To organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też informacja została zawarta w przedłożonym przez pełnomocnika skarżących piśmie Prezydenta Miasta [...] z 8 grudnia 2022 r., a pismo to nie może stanowić podstawy do uznania niezgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem. 4.3. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Łódzki prawidłowo poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozp. MI 2002. Sprawdzono zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi usytuowania budynków na działce, kwestię przesłaniania, nasłonecznienia budynków mieszkalnych oraz bezpieczeństwa pożarowego. W ocenie tegoż sądu planowana inwestycja spełnia kryteria przewidziane przepisem § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002. Zdaniem sądu a quo, z projektu zagospodarowania terenu wynika również, że inwestycja spełnia wymagania określone w § 13, 57 i 60 ww. rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji stanął także na stanowisku, że sporna inwestycja nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej określone w § 271-273 rozp. MI 2002. Powyższe potwierdza projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją i zastosowanie z każdej strony ścian budynku o parametrach REI 120, w tym zastosowanie takiej ściany w granicy z działką skarżących. 4.4. Reasumując, WSA w Łodzi przyznał rację organom orzekającym w sprawie, że projektowana inwestycja obejmująca budowę budynku garażowego jest zgodna w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolem 4MJ. Projekt budowlany zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozp. MI 2002. Inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, opatrzony został w wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Nie budzi zatem wątpliwości tegoż sądu, że wniosek inwestora i projekt budowlany spełniają wszystkie wymagane prawem wymogi, także odnośnie projektu zagospodarowania terenu inwestycji (uwzględniona została całość zamierzenia budowlanego). Projekt spełnia zatem wymogi art. 35 ust. 1 uPb, skutkiem czego organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Odnośnie do złożonych przez stronę skarżącą dokumentów sąd wojewódzki wskazał, że pozostawały one bez wpływu na wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa) poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy I i II instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny wszelkich okoliczności sprawy, tj. okoliczności, że sporna inwestycja w postaci usytuowania garażu w granicy działki nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nie zezwala na sytuowanie budynków innych niż gospodarcze w granicy sąsiada oraz w przepisach rozp. MI, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. 5.3. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1 i § 11 ust. 5 MPZP – poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepisy te nie regulują zakazu wznoszenia budynków garażowych w granicy działki, podczas gdy przepisy te zakazują wznoszenia budynków garażowych w granicy działki, poprzez ustalenie w planie miejscowym braku możliwości realizacji nowych budynków innych niż budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z literą prawa, mimo że są one sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie MPZP; 3) § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest zaprojektowanie i posadowienie budynku garażowego w granicy działki skarżących, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takiej możliwości nie dopuszczał. 5.4. Przy braku podzielenia powyższych zarzutów dodatkowo zarzucono naruszenie: 1) § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb przez jego zastosowanie, wobec braku należytego uzasadnienia posadowienia budynku garażowego w granicy działki i odstąpienia od podstawowych odległości przy sytuowaniu budynku garażowego względem granic działki; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb i art. 140, 143 i 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z art 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odstąpienie od płynących z tych przepisów dyrektyw nakazujących w czasie realizacji procesu budowlanego na ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, na który to interes bez wątpienia wpływ ma fakt posadowienia nieruchomości bezpośrednio przy granicy i w konsekwencji uznanie, że jedynym warunkiem dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest spełnienie wymagań formalnych określonych w prawie budowlanym oraz poprzez przyznanie pierwszeństwa interesom inwestora, chociaż zachodziła konieczność ochrony uzasadnionego interesu skarżących, wynikającego z treści art. 140, 143 i 144 K.c.; 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 oraz § 235 ust. 3 rozp. MI 2002 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu; 4) art. 34 ust. 2a uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej. 5.5. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto wnoszą o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 5.6. Zdaniem skarżących kasacyjnie zamiarem autorów planu, działających w imieniu lokalnej społeczności, było uporządkowanie zabudowy na stosunkowo niedużych działkach budowlanych. Założenie projektowe uzyskano poprzez wskazanie sytuowania zabudowy o przeznaczeniu podstawowym, tj. budynki mieszkalne o określonych parametrach z frontu działki oraz sytuowania zabudowy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej jako przeznaczenie dopuszczalne, tj. budynki gospodarcze o określonych parametrach w głębi działki, w obrębie wyznaczonej strefy lokalizacji zabudowy gospodarczej. W planie nie ustalono lokalizacji oraz parametrów budynków garażowych, zatem realizację garaży dopuszczono w części budynków mieszkalnych lub w ramach budynków gospodarczych. W związku z wprowadzonymi w 2002 r. (tj. już po uchwaleniu MPZP] przepisami w granicach przedmiotowego planu realizacja garaży została ograniczona do budynku mieszkalnego. Natomiast plan nie dopuszcza realizacji nowych budynków innych niż budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze. Istnieje zatem zakaz realizacji budynków garażowych. I tak – zdaniem wnoszących skargę kasacyjną – rozumiane winny być ww. przepisy MPZP, które sąd pierwszej instancji naruszył poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają ograniczeń uniemożliwiających udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na tych terenach. 5.7. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie stawił się inwestor, który wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i wyjaśnił, że garaż jest już użytkowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, rozumiany jako uchybienie przepisowi art. 151 Ppsa oraz art. 1 § 2 Pusa wskutek oddalenia skargi poprzez niedostrzeżenie uchybienia przez organy szeregu przepisów K.p.a. nie jest trafny. W istocie skarga kasacyjne, w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, koncentruje się wokół prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, skoro do takich przepisów nawiązano w pkt 1) zarzutów kasacyjnych. Chybione są zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., skoro wszystkie istotne fakty dla potrzeb wydania rozstrzygnięcia zostały ustalone i udokumentowane w aktach sprawy. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprowadza się wyłącznie do powtórzenia sformułowanej w tym zakresie podstawy kasacyjnej. Zarzutu naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. nie uszczegółowiono, brak jest w środku odwoławczym konkretnego uzasadnienia naruszenia obowiązku organów administracji publicznej, które prowadząc postępowanie mają obowiązek działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, także nie uzasadniono, brak jest wskazania, które to elementy materiału dowodowego miałyby zostać pominięte w aspekcie udowodnienia oznaczonej okoliczności faktycznej. 6.3. Nie są usprawiedliwione te zarzuty naruszenia prawa materialnego, które sprowadzają się do błędnej wykładni § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 3 pkt 1 i § 11 ust. 5 MPZP, a w konsekwencji uznanie, że przepisy te nie regulują zakazu wznoszenia budynków garażowych w granicy działki. Z treści § 11 ust. 1 MPZP wynika wyłącznie tyle, że prawodawca lokalny ustalił na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MJ; 3MJ; 4MJ; 5MJ; 7MJ; 8MJ; 9MJ; 10MJ; 11MJ; 12MJ; 13MJ; 14MJ, jako przeznaczenie podstawowe – "mieszkalnictwo jednorodzinne". Sąd pierwszej instancji przywołał to ustalenie dla konturu oznaczonego symbolem 4MJ, w którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna. Przywołano ponadto treść § 11 ust. 2 planu (s. 19 uzasadnienia skarżonego wyroku), a tam zawarte ustalenia odnoszą się do "nowej zabudowy mieszkaniowej" i sprowadzają się do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz parametrów budynków mieszkalnych. Jako przeznaczenie dopuszczalne na terenach mieszkaniowych, a zatem także dla konturu 4MJ, w § 11 ust. 3 pkt 1 planu przewidziano ponadto "budynki gospodarcze parterowe o powierzchni nie przekraczającej 40 m² i wysokości 3,0 m w świetle, w strefach oznaczonych na rysunku planu". Dodatkowo w treści § 11 ust. 5 MPZP statuowano: "Ustala się możliwość sytuowania budynku gospodarczego w granicy sąsiada w ramach strefy bez konieczności uzyskania jego zgody.". Powołując się na przywołane przepisy planu skarżący kasacyjnie wywodzą, że prawidłowa ich wykładnia ma prowadzić do wniosku, że MPZP zakazuje wznoszenia budynków garażowych w granicy działki, poprzez ustalenie w planie miejscowym braku możliwości realizacji nowych budynków innych niż budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki gospodarcze. Takiej wykładni nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie. Słusznie sąd pierwszej instancji zwracał uwagę, że przy wykładni przepisów planu miejscowego, należy uwzględniać to, iż w świetle konstytucyjnej ochrony prawa własności, wszelkie ustalenia planistyczne ograniczające swobodę zabudowy, nie mogą być interpretowane w sposób bardziej ograniczający to prawo, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Trafnie sąd a quo przyjął, że jedynym ograniczeniem z treści MPZP zabudowy garażowej jest to, aby realizować ją w powiązaniu z zabudową mieszkaniową oraz zachować nieprzekraczalną linię zabudowy, które to warunki inwestor spełnił. Uwypuklić wypadnie, że wyraźny zakaz planistyczny zawarty w ustaleniach m. in. dla konturu 4MJ, to – wynikający z § 11 ust. 4 MPZP – zakaz realizacji nowych budynków gospodarczych dla obsługi produkcji rolnej z uwagi na zmianę przeznaczenia terenów na mieszkaniowe. Trafnie ponadto sąd pierwszej instancji wywodzi, że plan nie wprowadza obowiązku lokalizowania budynków garażowych we wskazanej na rysunku tegoż planu strefie, gdyż ta regulacja odnosi się wyłącznie do budynków gospodarczych. 6.4. W konsekwencji powyższych stwierdzeń, za chybiony przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb, skoro projekt budowlany trafnie został uznany za zgodny z ustaleniami MPZP. 6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 zarówno z uwagi na uprzednie uwagi odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP, jak i wobec chybione zarzutu odnośnie "braku należytego uzasadnienia posadowienia budynku garażowego w granicy działki. Z treści przywołanego przepisu – w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonej decyzji – bowiem wynika, że w zabudowie jednorodzinnej uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Z tego względu podziela Sąd Naczelny stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że inwestycja spełnia kryteria przewidziane przepisem § 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002 (s. 24 uzasadnienia wyroku). Zauważyć wypadnie, że w judykaturze stwierdza się, że możliwość zlokalizowania budynku w odległości określonej w § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia nie jest uzależniona od przewidywania takiej możliwości przez plan miejscowy. Jako błędne należy zatem ocenić stanowisko, iż § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia będzie miał zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1810/22, LEX nr 3695558). 6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w powiązaniu z § 12 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 oraz § 235 ust. 3 rozp. MI 2002 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu, jak również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 2a uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej. Trafnie sąd pierwszej instancji ustalił, że w sporna inwestycja nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej, ustalone w przepisach § 271-273 rozp. MI 2002, zaznaczając ponadto, iż za rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Przywołano w tym względzie w treści wyroku szczegółowe ustalenia tegoż projektu budowlanego w aspekcie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych (przewidujących zastosowanie ścian oddzielenia ppoż., zastosowania niepalnego materiału na dach, impregnacji części drewnianych środkami przeciwogniowymi), które uwzględniają stosowne przepisy rozp. MI 2002 (por. s. 25-26 uzasadnienia skarżonego wyroku). Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ściana projektowanego budynku garażowego, co wynika z oświadczenia projektanta w części opisowej projektu, spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Chybiony jest w konsekwencji zarzut naruszenia art. 34 ust. 2a uPb, wedle którego zakres i treść projektu budowlanego uwzględniają warunki ochrony przeciwpożarowej. 6.7. Nie jest wreszcie usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb i art. 140, 143 i 144 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zarzut odstąpienia od płynących z tych przepisów dyrektyw nakazujących w czasie realizacji procesu budowlanego ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich. Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9) uPb, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Niesporne jest, że zrealizowanie przedmiotowego obiektu garażowego nie będzie skutkować pozbawieniem skarżących dostępu do drogi publicznej. Sąd podziela te poglądy judykatury, w których trafnie wskazuje się, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu "uzasadnionych interesów osób trzecich" na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia, przy czym nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy. Zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich musi być interpretowane w sposób obiektywny, który sprawia, że uwzględnieniu mogą podlegać jedynie takie interesy osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa (por. wyroki NSA z: 28 stycznia 2025 r., II OSK 2795/24, LEX nr 3853899; 7 października 2025 r., II OSK 2426/24, LEX nr 3937216). Z tych względów, skoro z przepisów planistycznych – w realiach kontrolowanej sprawy – nie wynika zakaz budowy budynku garażowego w granicy z działką sąsiednią, a w zabudowie jednorodzinnej, a taki charakter ma działka inwestycyjna, dopuszczalna jest zabudowa garażem bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (§ 12 ust. 4 pkt 3 rozp. MI 2002), to nie można skutecznie wywodzić, że takiej zabudowie sprzeciwiać się mają uzasadnione interesy osób trzecich – właścicieli działki sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. W takim przedsięwzięciu inwestora nie sposób doszukać się działania zakłócającego korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę czy wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Trudno także za priorytet traktować – jak to w skardze kasacyjnej wywodzono – interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, skoro prawo zabudowy wynikające z art. 4 uPb, przysługuje temu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. 7. Działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.