II OSK 1175/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 3000/18 w sprawie ze skargi S. Ł. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3000/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2018 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie, zakończone decyzją z dnia 29 października 2018 r., wszczęte zostało na wniosek. Dotyczyło decyzji Urzędu Dzielnicowego W. - P. z dnia 29 kwietnia 1985 r., znak: ..., którą zezwolono Z. K. na adaptację części strychu, z podniesieniem dachu, na lokal mieszkalny na terenie nieruchomości przy ul. L. ... w W.. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z dnia 29 kwietnia 1985 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez S. L. i Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. L. ... w W. od decyzji Wojewody M. z dnia 3 kwietnia 2018 r., nr ...), utrzymał w mocy decyzję wydaną w sprawie w I instancji. Sąd podkreślił, że we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący zgodnie wskazywali na rażące naruszenie przez ww. decyzję art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa. Nadto Wspólnota wskazała na rażące naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że decyzja nie narusza § 1 ust. 3 oraz § 3 zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 1981 r. w sprawie zagospodarowania zbędnych suszarń, strychów i innych pomieszczeń w budynkach stanowiących własność Państwa, § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r., oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organów, a skarżący nie wnieśli w skardze zarzutów co do tego stanowiska. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Sąd wskazał, że zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Natomiast w myśl art. 15a ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r., (Dz. U. Nr 22 poz. 159) o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek. Przepisy art. 14 ust. 3 i 4 ww. ustawy mają odpowiednie zastosowanie. Stosownie do treści art. 15a ust. 2 ww. ustawy część budynku i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej budynku. W tym samym stosunku określa się ułamkową część terenu oddawanego w wieczyste użytkowanie nabywcy lokalu. Jak ustaliły organy, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. P. z 29 kwietnia 1985 r., działka nr ewid. ..., położona przy ul. L. ... zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym złożonym z sześciu lokali mieszkalnych stanowi własność Skarbu Państwa. Bezsporne jest, że w ww. dacie we skazanym powyżej budynku objętym sporną inwestycją wyodrębnione były 3 lokale mieszkalne (lokal nr 5, 9, 11) stanowiące przedmiot odrębnej własności z udziałem w prawie użytkowania wieczystego części terenu, na którym położony był budynek. Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej nr ... prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy M., XV Wydział Ksiąg Wieczystych. W związku z powyższym inwestor powinien uzyskać zgodę właściwego organu państwowego oraz zgodę właścicieli ww. lokali mieszkalnych nr 5, 9, 11 (z własnością, których to lokali związany był udział w częściach wspólnych budynków oraz udział w prawie użytkowania wieczystego części terenu) na realizację spornej inwestycji. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P. z dnia 15 sierpnia 1984 r., znak: ..., o wyrażeniu Z. K. zgody na adaptację powierzchni strychowej w budynku L. ... na lokal mieszkalny, oraz kopia pisma Urzędu Dzielnicowego P. z 23 stycznia 1985 r., znak: ... stanowiącego, że "Wydział Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Warszawa P. wyraża wstępną zgodę na adaptacje strychu przy ul. L. ... na cele mieszkalne (...) po uwzględnieniu powyższego i wykonaniu robót budowlanych zgodnie z projektem przedstawionym w Wydziale Urbanistyki i Architektury. Wydział Spraw Lokalowych wyda decyzje przydziału." Z powyższych pism bezspornie wynika, że inwestor uzyskał zgodę właściwych organów administracji publicznej na realizację omawianej inwestycji. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów, z których wynikałoby, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr 5, 9, 11, wyrazili zgodę na wykonanie przedmiotowej inwestycji, a tym samym ww. decyzja Urzędu Dzielnicowego W. P. z 29 kwietnia 1985 r., została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej P. z 15 sierpnia 1984 r. znak: ... w którym wskazano, że "na wykonanie proponowanej adaptacji wyraził zgodę samorząd - Komitet Osiedlowy nr 15 (w dniu 8.03.84) oraz właściciele lokali wykupionych nr 5 i 9 (właściciele lokalu nr 11 nie żyją)." Zdaniem Sądu ww. zapis stanowi dowód, że właściciele lokali nr 5, 9 oraz następcy prawni właścicieli lokalu nr 11 wyrazili zgodę na inwestycję. Zdaniem organu zapis zawarty w omawianym piśmie stanowi – co prawda ułomny w swojej formie - dowód wyrażenia zgody na przeprowadzenie omawianej inwestycji, albowiem dowodem takim byłby dokument podpisany przez właścicieli ww. lokali, z którego wynikałoby, że wyrażają oni zgody na realizację inwestycji. W ocenie Sądu organ odwoławczy formułując powyższe twierdzenie nie wziął pod uwagę kultury prawnej, jak panowała w latach 80-tych, w ostatnim okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, kiedy wyrażenie zgody na przeprowadzenie inwestycji miało charakter ustny, następnie zapisywany w formie papierowej, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu brak jakichkolwiek dowodów, iż właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nr 5, 9, 11 sprzeciwili się inwestycji. Realizacja inwestycji potwierdza, że taka zgoda została wyrażona. Tym samym, w ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w powyższym aspekcie było błędne, ale nie wpływa to na samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poruszanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd przychylił się do poglądu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, co, w związku z oceną Sądu, iż w przedmiotowej sprawie sporna decyzja nie naruszała przepisów prawa, stanowi tylko dodatkowy argument za odmową stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartej w skardze wskazał, że zmierzają one do wykazania wadliwości oceny organu skutków społeczno-gospodarczych, jakie przedmiotowe naruszenie za sobą pociąga, w sytuacji, gdy w zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja Urzędu Dzielnicowego W. P. z 29 kwietnia 1985 r., została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ale nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Abstrahując od oceny Sądu, iż ww. naruszenie nie miało miejsca, wskazać należy, że z odwołania jak i skargi wynika, iż niejako przyczyną złożenia przez skarżących wniosków o stwierdzenie nieważności jest zawarte w przywoływanym przez skarżących wyroku Sądu Okręgowego W. P. z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt ... rozstrzygnięcie, iż lokal przy ul. L. ... nie jest częścią nieruchomości wspólnej, Wspólnota nie jest ani właścicielem lokalu, ani wynajmującym i nie służy jej roszczenie o zapłatę czynszu najmu, gdyż właścicielem lokalu jest m.st. Warszawa. Niezrozumiałe dla Sądu i nie wynikające z przepisów prawa jest przekonanie skarżących, iż w przypadku stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, lokal przejdzie na własność Wspólnoty. Ponadto podkreślić należy, iż argumentacja skarżących zawarta w skardze opiera się na aspektach korzyści ekonomicznych, które uzyskałaby Wspólnota po sprzedaży omawianego lokalu i nie zmienia oceny Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięć zapadłych w sprawie. Sąd podzielił także pogląd organów, że decyzja Urzędu Dzielnicowego W. - P. z 29 kwietnia 1985 r., znak: ... nie została wydana bez podstawy prawnej, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej S. L. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 kwietnia 1985 r., znak ... zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak również stwierdzenia, jakoby skarżąca uważała, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę doprowadzi do przeniesienia własności lokalu na Wspólnotę, gdy tymczasem może co najwyżej doprowadzić do jego rozbiórki, do czego skarżący zmierzają, gdyż lokal wybudowany został z naruszeniem prawa; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w przekonaniu, że oświadczenie osoby trzeciej działającej pod nazwą: Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej P. z dnia 15 sierpnia 1984 r., z którego wynika, że na adaptację wyraził zgodę Komitet Osiedlowy nr 15 oraz właściciele lokali jest równoznaczne z oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, którego w aktach sprawy po prostu nie ma i żaden akt rzekomej wiedzy osoby trzeciej, czy też kultura prawna Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie powinien go zastępować, a w konsekwencji uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia prawa; 3) naruszeniu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędne uznanie, że oświadczenie jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego o zgodzie na przebudowę strychu jest wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż doszło do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, jak również na braku dokonania samodzielnej oceny i w konsekwencji powieleniu uzasadnienia organu II instancji, co poważnie utrudnia kontrolę instancyjną. II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 i 144 kodeksu cywilnego dotyczącego współwłasności i użytkowania wieczystego poprzez ich niezastosowanie i w efekcie uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono w sposób rażący prawa, choć do czynności związanej z przedmiotem współwłasności, a przekraczającej zakres zwykłego zarządu niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a budynek był współwłasnością użytkowników wieczystych i bez ich zgody został przerobiony i odebrany dla potrzeb mieszkaniowych m.st. Warszawy, które do dnia dzisiejszego czerpie z lokalu pożytki; 2) art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę pomimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością stanowi jedynie naruszenie prawa, jednak nie jest to naruszenie rażące, choć jest to warunek sine qua non każdej decyzji pozwalającej na budowę; 3) § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że pomimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji pozwalającej na budowę nie był wadliwy; 4) art. 98 Kodeksu cywilnego przez uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej P., czy też Komitet Osiedlowy nr 15 posiadali uprawnienie, bądź pełnomocnictwo do reprezentowania właścicieli lokali i składania za nich oświadczeń woli w zakresie pozwolenia na przebudowę wspólnego strychu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego. 2.1. Zarzut naruszenia przepisów postępowania oparto na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszeniu art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, naruszeniu art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiot rozpoznania sprawy w tym trybie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, którego rodzaje enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ustala się zatem, czy z danym rodzajem ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego została wydana decyzja. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, a dokonuje się oceny zastosowania przepisu prawa materialnego do ustalonego w toku postępowania zwykłego stanu faktycznego sprawy. Takiej oceny dokonały organy prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z innej oceny stanu faktycznego, który został ustalony w postępowaniu zwykłym, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności. Zasadnie zatem Sąd zastosował art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 2.2. Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzucono naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię, § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, art. 98 kodeksu cywilnego w zakresie skuteczności oświadczeń woli. Naruszenie przepisów prawa materialnego będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wymaga wykazania rażącego naruszenia prawa, a w ten zakres nie można kwalifikować naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej. Według art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisu prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Artykuł 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane ustanowił expressis verbis przesłankę wydania pozwolenia na budowę – przesłankę wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. W ustawie tej nie zdefiniowano pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością, tak jak w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ale obejmuje też obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Nie można wyprowadzić zawężenia ustawowo uregulowanej przesłanki dysponowania nieruchomością przez regulację § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wprowadzającego regulację sprzeczną z art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane. Dla oceny zgodności z prawem podstawą jest przesłanka ustanowiona w art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane. Wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością obejmuje wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych. Do rażącego naruszenia prawa należy zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego, który nie odpowiada w sposób nie budzący wątpliwości stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej będącej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w formie decyzji. Ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może uzasadniać zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności. Podjęte po wydaniu decyzji czynności prawne, których celem jest wykazanie braku prawa do dysponowania nieruchomością, nie uzasadniają przyjęcia spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 29 ust. 5 powołanej ustawy Prawo budowlane. 2.3. Przedmiotem kontroli Sądu była zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Konsekwentnie nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Do właściwości organu nie należało ustalenie tytułu do nieruchomości. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 98 kodeksu cywilnego, którego skuteczność można dochodzić na drodze procesu cywilnego. 2.4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 10