II OSK 1177/15

Dnia 27 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 723/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy", "SKO") z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. P. L. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazowych wraz z infrastrukturą oraz budowie wjazdu publicznego w miejscowości R. na działkach o nr ew. [...];[...];[...];[...] i [...] . Decyzjami z [...] marca 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] czerwca 2012 r. organ I instancji ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego przedsięwzięcia. Decyzje te zostały uchylone przez organ II instancji decyzjami z [...] maja 2011 r., [...] grudnia 2011 r. i [...] września 2012 r. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Decyzją z [...] marca 2014 r. organ I instancji działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: "ustawa ooś"), § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Odwołanie od wskazanej decyzji złożył skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16 poz. 87). Decyzją z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji spełnia wszystkie elementy wymagane dla decyzji wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto prawidłowo ustalone zostały strony postępowania. Organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji szczegółowo odniesiono się do rozprzestrzeniania się substancji emitowanych podczas pracy stacji, przy uwzględnieniu maksymalnej możliwości przepustowości stacji oraz uwzględniono dwukondygnacyjną wysokość budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Kolegium zauważyło, iż z przepisu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. nie wynika obowiązek obliczania w mieszaninie udziału poszczególnych węglowodorów. Ponadto wskazało, iż uzgodnienie przez organ wyspecjalizowany, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wiąże organ wydający decyzję. Na powyższą decyzję A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 k.p.a., art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś, art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Wskazał, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływań na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) dla postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ooś wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 15 listopada 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie tej postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Uznając, że stacja paliw jest przedsięwzięciem zaliczonym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko), Sąd stwierdził, że przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym będzie realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Tczów na lata 1983-1995 z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc obowiązującą. Dla planowanego przedsięwzięcia raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany w sierpniu 2010 r., a następnie uzupełniony w grudniu 2010 r. W ocenie Sądu, raport ten jest jasny, logiczny, spójny i pozwala zweryfikować tok rozumowania jego autora. Raport zawiera m.in. podstawę jego opracowania; charakterystykę przedsięwzięcia, w ramach której określono lokalizację i otoczenie przedsięwzięcia, położenie geograficzne, warunki geologiczne i hydrologiczne, charakterystykę planowanej inwestycji; oszacowanie oddziaływania na poszczególne elementy środowiska we wszystkich fazach jej funkcjonowania, opisy wariantów analizowanego przedsięwzięcia i oddziaływanie na etapie likwidacji. Nadto, dokument ten został uzupełniony w zakresie akustyki. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w przedstawionym raporcie dokonano oceny wpływu inwestycji na środowisko i najbliższe otoczenie oraz stwierdzono, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach terenu jej realizacji i nie spowoduje negatywnego wpływu na interesy osób trzecich. Przy realizacji stacji ma mieć zastosowanie hermetyzacja procesów technologicznych, prawidłowa gospodarka ściekowa i odpadami, co spowoduje, że stacja nie wpłynie ujemnie na środowisko. Sąd zauważył, iż raport został pozytywnie uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., określającym szczegółowo warunki, które należy wziąć pod uwagę na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagania z zakresu ochrony środowiska, które winny zostać uwzględnione w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś. Warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone przez RDOŚ, a następnie przez PPIS zostały uwzględnione w całości przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, która zawiera wszystkie elementy określone w art. 82 ust. 1 ustawy ooś. Sąd uznał za nietrafny zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wyliczając elementy struktury prawnej decyzji wskazuje na miejsce w strukturze decyzji oznaczenie strony. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że zamieszczenie w strukturze prawnej decyzji oznaczenia strony przesądza, że oznaczenie w decyzji strony w innym miejscu struktury decyzji wydanej w sprawie jest kwalifikowanym naruszeniem prawa obwarowanym sankcją nieważności decyzji, czy też powoduje pozbawienie decyzji bytu prawnego powodującego nieistnienie decyzji. Oznaczenie stron w rozdzielniku do decyzji ma umocowanie w wielości podmiotów w sprawie i nie ma wpływu na prawidłowość i legalność decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia badań poszczególnych wskazanych składników węglowodorów, to oprócz argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji, które Sąd uznał za trafne, wskazał, że składniki, których badania domaga się skarżący, według przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz.U. Nr 221, poz. 1441) nie występują w legalnie rozprowadzanych paliwach – benzynach silnikowych – co podniosła osoba sporządzająca raport o oddziaływaniu na środowisko. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Sąd I instancji skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej, w ocenie skarżącego, kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z niewyczerpujacym rozpatrzeniem materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niezastosowanie norm zawartych w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia, przy sporządzaniu powołanego w powyższej decyzji Raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz nieobliczenie udziału poszczególnych węglowodorów, w szczególności benzenu, w mieszaninie i dla tych substancji niedokonanie oddzielnych obliczeń rozprzestrzeniania się stężeń w powietrzu, mimo iż zgodnie z powołanymi przez organ przepisami, benzen występuje w składzie płynnych w ilości ok. 1%. Dla takiej ilości tej substancji nie dokonano, w opinii skarżącego kasacyjnie, niezbędnych obliczeń, co spowodowało, że nie wyjaśniono w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na oddziaływanie na nieruchomości sąsiadujące z inwestycją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z niewyczerpującym rozpatrzeniem materiału dowodowego i niepodjęciem wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wskazując, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do cytowanego rozporządzenia, maksymalny zakres występowania benzenu w paliwach silnikowych wynosi 1%, skarżący kasacyjnie wywodził, że stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, gdy w paliwach silnikowych znajduje się chociaż jeden składnik, dla którego należy dokonać odrębnych obliczeń. Powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwzględniono wszystkie niezbędne elementy i zawarto konieczne obliczenia. W motywach skargi kasacyjnej przyznano, że żaden z przepisów przedmiotowego rozporządzenia nie nakłada na organ obowiązku dokonywania oddzielnych obliczeń dla każdego z węglowodorów. Stwierdzono jedynie, że obowiązek taki wynika z "zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w kpa". Nie negując, że organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący oraz do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podkreślić trzeba, że skoro żaden z przepisów (co przyznaje sama strona skarżąca kasacyjnie) nie nakłada na organ obowiązku dokonywania oddzielnych obliczeń dla każdego z węglowodanów, to na podstawie jedynie "zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w kpa" nie można domagać się – bez przedstawienia np. stanowiska osoby posiadającej wiadomości specjalne – aby autorzy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – posiadający takie wiadomości – dokonywali odrębnych obliczeń dla każdego z węglowodanów, a w szczególności benzenu. W tej sytuacji uznać trzeba podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.