II OSK 118/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 13/09 w sprawie ze skargi H. i H. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 13/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. i H. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy W dniu 23 października 2008 r. H. i H. S. zgłosili zamiar przystąpienia do robót budowlanych, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], obr. [...], ul. [...] w Szczecinie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...], Prezydent Miasta Szczecina wniósł sprzeciw do planowanych robót. Od powyższej decyzji odwołali się inwestorzy, zarzucając, że zgłosili przedmiotowe roboty, mając na uwadze uwarunkowania socjalne, społeczne i środowiskowe, w tym ekologiczne. Planowane przedsięwzięcie jest społecznie oraz ekonomicznie uzasadnione i nie narusza ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, wskazując, że w świetle przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zw. dalej, Prawem budowlanym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr XXX/586/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szybki Tramwaj" w Szczecinie (Dz. Urz. Woj. Zach. z 4 lutego 2005 r., nr 16, poz. 279) teren działki nr [...] położonej przy ul. [...] znajduje się w granicach terenu elementarnego D.B.1039.KM. o następujących ustaleniach funkcjonalnych: przeznaczenie terenu - trasa szybkiego tramwaju. Inne ustalenia planistyczne: 1. w granicach terenu realizacja inwestycji celu publicznego; 2. dopuszcza się wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji trasy szybkiego tramwaju; 3. dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe, do czasu realizacji szybkiego tramwaju, w zakresie: a) upraw ogrodniczych, b) parkingów dla samochodów osobowych; 4. obiekty budowlane oznaczone na rysunku planu, a także istniejące zagospodarowanie tymczasowe przeznaczone do likwidacji. Inwestor wystąpił do organu I instancji ze zgłoszeniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków. Z opisu technicznego zawartego w dokumentacji budowlanej wynika, iż obecnie na działce inwestora odprowadzenie ścieków bytowo-gospodarczych odbywa się poprzez wykorzystanie trzech bezodpływowych zbiorników gnilnych (szamb). Inwestor planuje wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, z uwzględnieniem istniejącej zewnętrznej instalacji kanalizacji przyłączonej do istniejących bezodpływowych zbiorników gnilnych. Punkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż w granicach terenu elementarnego D.B.1039.KM. dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe, do czasu realizacji szybkiego tramwaju, jedynie w zakresie upraw ogrodniczych oraz parkingów dla samochodów osobowych. Wyklucza to inwestycję polegającą na budowie nowej oczyszczalni ścieków. Dopuszczalny jest natomiast niezbędny remont w celu przywrócenia właściwego stanu technicznego bezodpływowych osadników gnilnych, znajdujących się na działce inwestora. Po dokonaniu przez inwestora koniecznego remontu, możliwe będzie dalsze wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, bez naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie H. i H. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że planowana oczyszczalnia ma przejąć i oczyścić ścieki bytowo-gospodarcze i odprowadzić je do gruntu. Ich zdaniem, organ błędnie interpretuje zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan dopuszcza użytkowanie budynku mieszkalnego, w którym zamieszkują, zgodnie z jego funkcją, a odprowadzanie ścieków jest jedną z funkcji. Dotychczasowy sposób odprowadzania ścieków bytowo-gospodarczych nie może już być stosowany, ponieważ po czterdziestu latach eksploatacji może być niezgodny z ustawą o ochronie środowiska. Zdaniem skarżących, mając na uwadze względy socjalne, społeczne i ekologiczne planowane przedsięwzięcie jest uzasadnione i w żaden sposób nie narusza zapisów planu. Skarżący podkreślili, że cały teren posesji przy ul. [...], którego są właścicielami od połowy lat 70-tych, przeznaczony jest do wysiedlenia z uwagi na planowaną inwestycję szczecińskiego szybkiego tramwaju. Blokada inwestycyjna całkowicie uniemożliwiła im korzystanie z własności, sprowadzając pojęcie właściciela tylko do administratora płacącego podatki. Poza tym władze miasta negatywnie odniosły się do zamiaru wydzielenia działki budowlanej dla potrzeb ich dzieci, jak i podniesienia piętra w budynku mieszkalnym. Istniejących budynków gospodarczych skarżący nie mogą wyremontować i przeznaczyć do innych celów niż pierwotne, bo podniosą ich wartość. Nie otrzymali też zgody na postawienie masztu telefonii komórkowej, przez co utracili zysk z dzierżawy. Nie mogą również sprzedać nieruchomości, bo nikt nie kupi gruntu z zabudowaniami do remontu. Wskazywany przez organ remont istniejącego szamba nie uwzględnia ich możliwości finansowych. Remont osadników gnilnych to koszt około 10000 zł. Natomiast proponowana budowa przydomowej oczyszczalni ścieków z uwzględnieniem istniejącego przyłącza to koszt około 1000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 13/09, oddalając skargę wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że teren planowanego przedsięwzięcia przeznaczony jest dla realizacji inwestycji celu publicznego, a mianowicie budowy trasy i infrastruktury szczecińskiego szybkiego tramwaju. Sąd wskazał, że treść zapisów miejscowego planu nie pozostawia wątpliwości, iż w granicach terenu objętego planem nie są dopuszczalne inwestycje, które doprowadziłyby do powstania nowej substancji budowlanej. Cała zabudowa oznaczona na rysunku planu oraz istniejące zagospodarowanie tymczasowe jest przeznaczone do likwidacji. Planowana inwestycja w postaci oczyszczalni ścieków byłaby realizacją nowego obiektu, nieistniejącego dotychczas. W tej sytuacji organ słusznie uznał, że ma zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i wniósł sprzeciw, ponieważ budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Należy wyjaśnić, że nie mają znaczenia aspekty ekonomiczne, planowanej inwestycji, ponieważ sąd administracyjny nie bierze pod uwagę przy orzekaniu okoliczności pozaprawnych, chyba, że wynika to z treści przepisu mającego zastosowanie przy orzekaniu. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie występują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyli H. i H. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię; oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżących Sąd I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przyjmując, że w niniejszej sprawie zachodzi właśnie ta przesłanka wniesienia przez organ sprzeciwu, tj. naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sformułowania: "(...) wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy (...)" nie można rozumieć jako bezwzględnego zakazu jakichkolwiek prac budowlanych. Literalna wykładnia tego zapisu jednoznacznie wskazuje bowiem, że zabroniona jest jedynie taka budowa, która w efekcie doprowadziłaby do zmiany sposobu wykorzystywania terenu. Badaniu przez organ podlegać zatem powinny w istocie dwie kwestie, dotychczasowy sposób wykorzystania terenu; oraz czy zamierzona budowa wpłynie na tenże dotychczasowy sposób wykorzystania. Skarżący wskazali, że poza sporem jest dotychczasowe wykorzystywanie przez skarżących ich działki do celów mieszkaniowych. Logiczne jest, że przeznaczenie gruntu na cele mieszkaniowe zakłada spełnienie przez umiejscowiony na tym gruncie obiekt pewnego przeciętnego standardu, do którego niewątpliwie należałoby zaliczyć dostęp do sieci energetycznej, wodnej, mediów czy też kanalizacji. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w każdym budynku mieszkalnym powinny istnieć m.in. sprawne urządzenia służące odprowadzaniu ścieków, a nakład, jaki chcą poczynić skarżący nie prowadzi do zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z działki. W ocenie skarżących, sprzeciw organu, całkowicie bezpodstawny, powoduje paradoksalnie właśnie wypaczenie i zmianę obecnego sposobu korzystania z działki oraz stanowi ingerencję w ich prawo własności. Sprzeciw narusza więc art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). Zarzut dokonania niewłaściwej interpretacji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez wniesienie sprzeciwu, pomimo, iż zdaniem skarżącego, nie było ku temu podstaw, gdyż nie zastosowano art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, nie jest usprawiedliwiony. Art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP powołane w skardze kasacyjnej stanowią, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a nadto, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Do ustaw ograniczających prawo własności, przez określenie sposobu wykonywania tego prawa, należy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy zaś ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) Art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. stanowi podstawę prawną do określenia w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Z kolei art. 35 u.p.z.p. stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Jak wynika z akt sprawy, plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 grudnia 2004 r. przeznacza teren działki inwestorów na potrzeby inwestycji celu publicznego, dopuszczając jedynie wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy. Cała zabudowa oznaczona na rysunku planu oraz istniejące zagospodarowanie tymczasowe jest przeznaczone do likwidacji. Z zestawienia powyższych przepisów i ustaleń planu wynika, że podejmując uchwałę z dnia 13 grudnia 2004 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szybki Tramwaj" w Szczecinie Rada Miasta Szczecina nie ustaliła na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w odniesieniu do działki inwestorów, sposobu umożliwiającego jej tymczasowe zagospodarowanie, czy urządzanie i użytkowania tego terenu. Przeciwnie, ustalono, że istniejąca zabudowa i zagospodarowanie tymczasowe jest przeznaczone do likwidacji. W okolicznościach tej sprawy zawarte w planie sformułowanie o dopuszczeniu do wykorzystania terenu w sposób dotychczasowy rozumieć należało, iż do czasu podjęcia inwestycji celu publicznego nie ma potrzeby likwidacji istniejącej zabudowy, nie oznaczało zaś, że dopuszczalne jest wznoszenie obiektów tymczasowych. Zabudowa taka byłaby możliwa, tylko wówczas, gdyby Rada Miasta Szczecina podjęła w planie inne rozstrzygnięcia na podstawie cytowanego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Nie stoi to w sprzeczności z wykorzystywaniem istniejących na nieruchomości inwestora urządzeń do gromadzenia ścieków bytowo-gospodarczych. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że organy nie naruszyły prawa, uznając, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.