II OSK 1181/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2249/10 w sprawie ze skargi B. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia 31 marca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku P. ustalił lokalizację linii kolejowej dla budowy dwupoziomego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi (wiadukt drogowy w km [...] linii kolejowej E-65 Warszawa-Gdynia w [...] w ciągu ul. P. i ul. M.). W decyzji wskazano działki ewidencyjne, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, w tym działki nr [...] o pow. 0,0036 ha oraz nr [...] o pow. 0,0135, należące do B. Ś., które podlegają zajęciu pod inwestycję. W decyzji na mapach stanowiących załączniki do decyzji przedstawiono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji stanowiące jednocześnie linie podziału nieruchomości, a także zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz ustalono termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń na 30 dni od dnia kiedy decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna. Organ ustalił również warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z przepisów dotyczących ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zabytków oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Organ stwierdził, że planowana inwestycja dotyczy linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a więc przy jej przygotowaniu należy stosować szczególne zasady i warunki wynikające z przepisów rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nakładający na zarząd kolei obowiązek budowy skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach. Nowoprojektowana ul. A. jest nieodłączną częścią planowanego założenia komunikacyjnego, gdyż umożliwia połączenie funkcjonalne istniejących ulic dojazdowych (ul. S.) z poprowadzoną na estakadzie ul. M.. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. dokonał zmiany zaskarżonej decyzji odnośnie jednej działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] w ten sposób, że dokonał podziału tej działki na trzy o nr [...],[...] i [...], przy czym przejęciu na cele przedmiotowej inwestycji podlegać ma działka o nr ew. [...]. Natomiast działki o nr [...] i [...] pozostają przy właścicielu. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że P. S.A. wystąpiły o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi. Linia kolejowa E-65 jest linią o znaczeniu państwowym zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz. U. Nr 61, poz. 412). Wobec tego, że sprawa została wszczęta przed 22 stycznia 2009 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 3). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Ministra, wniosek w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym zawiera wszystkie elementy wymagane na podstawie przepisu art. 9o ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Do wniosku inwestor załączył decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wykaz działek objętych inwestycją, zaświadczenie o działkach objętych inwestycją, które zakwalifikowane zostały do terenów zamkniętych oraz upoważnienie Ministra Infrastruktury dla Zarządu P. S.A. do dokonywania czynności w sprawach związanych z lokalizacją linii. Wniosek zawiera również opinie oraz wystąpienia do organów wskazanych w tym przepisie. Wojewoda o wszczęciu postępowania zawiadomił strony w sposób określony w art. 9o ust. 6 ustawy. Minister stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana również w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Art. 28 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że do zarządów kolei należy budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości i częstotliwości ruchu pociągów. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 ze zm.) skrzyżowanie dwupoziomowe stosuje się dla skrzyżowań projektowanych przy budowie nowej linii kolejowej lub drogi, jeżeli linia kolejowa, na której przewiduje się prowadzenie ruchu pociągów z prędkością ponad 160 km/h, krzyżuje się z drogą publiczną. Dostosowanie parametrów technicznych linii kolejowej E-65 do zwiększonych prędkości wymaga budowy bezkolizyjnych skrzyżowań dróg z torami kolejowymi. Ul. A. znajduje się w odległości do 3 km od planowanego skrzyżowania, a więc objęcie jej planowaną inwestycją umożliwi przejazd zarówno dla właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy, jak też okolicznych mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Ustawa o transporcie kolejowym jest podstawowym aktem mającym zastosowanie w sprawie. Stosownie do art. 9n powołanej ustawy przepisy rozdziału 2b określają szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Linią kolejową zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Ustawa o transporcie kolejowym nie definiuje pojęć "budynki, budowle i inne urządzenia". Należy więc odwołać się do innych ustaw, w tym przypadku do ustawy o drogach publicznych, gdyż chodzi o skrzyżowanie z drogą publiczną. Stosownie do art. 4 pkt 2 tej ustawy przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "linia kolejowa to także droga rozumiana jako budowla, ale przeznaczona nie do prowadzenia ruchu drogowego, lecz do prowadzenia ruchu kolejowego". Taka wykładnia mieści drogę w definicji "linia kolejowa", gdzie mowa o budynkach, budowlach i urządzeniach. Podstawowym kryterium jest okoliczność, aby taka droga miała na celu zapewnienie prowadzenia ruchu kolejowego. Skrzyżowanie drogi z linią kolejową ma służyć obsłudze linii kolejowej o znaczeniu państwowym i w tym celu przedsięwzięcie jest realizowane. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 ze zm.), art. 4 pkt 1 i 2, art. 9n, art. 9u ust. 1, art. 9q ust. 6, art. 9s ust. 1, 2, 3, 3a i 3b, art. 9w ust. 1 i 2 oraz art. 9y ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 3), art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a także art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącego treść art. 9n ustawy o transporcie kolejowym w zestawieniu z definicją linii kolejowej zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym nie pozwala na przyjęcie, że możliwe jest wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych wobec nieruchomości skarżącego w trybie określonym w rozdziale 2b ustawy o transporcie kolejowym. Skarżący nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca nie określił jakie budynki, budowle i urządzenia są przeznaczone do ruchu kolejowego. Skarżący podniósł, że budowle, budynki i urządzenia jako składniki linii kolejowej, wchodzące w skład infrastruktury kolejowej, do których ma zastosowanie ustawa o transporcie kolejowym muszą być usytuowane na obszarze kolejowym i być przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury, które to wymogi nie są spełnione przez projektowaną ul. A. Projektowana ul. A. nie może służyć obsłudze linii kolejowej, ponieważ się z nią nie łączy. Wadliwe było również przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie przez Ministra, prowadzące do zmiany danych ewidencyjnych działek objętych decyzją oraz zakresu projektowanego podziału tych działek. Fakt przeprowadzenia postępowania merytorycznego w tak znacznym zakresie przez organ II instancji oznacza w ocenie skarżącego, że nie została w danym przypadku zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowana w art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych przez skarżącego, ponieważ brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny może brać pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a wobec tego skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją ma szerszy zakres niż inwestycja dotycząca linii kolejowej, która może być realizowana na podstawie przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym. W ocenie skarżącego, jego nieruchomości, które znajdują się w znacznej odległości od drogi kolejowej i dwupoziomowego skrzyżowania (wiadukt drogowy w km 40, 581 linii kolejowej o znaczeniu państwowym), nie mogły być objęte tą inwestycją, jak również nie mogła być objęta tą inwestycją nowoprojektowana ulica A., albowiem nie ma związku między tą częścią inwestycji a linią kolejową. Ulica A. nie może służyć obsłudze linii kolejowej, ponieważ w żadnym punkcie z nią się nie łączy. Ma ona stanowić część założenia komunikacyjnego umożliwiającego połączenie funkcjonalne istniejących ulic dojazdowych (ulica S.) z poprowadzoną na estakadzie ulicą M., a więc nie jest konieczna do przeprowadzenia inwestycji kolejowej w rozumieniu przepisów rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym, a jedynie ma na celu "udogodnienie życia mieszkańcom nieruchomości sąsiednich położonych przy ul. S.". Uzasadniając ten zarzut skarżący odwołał się do definicji określeń użytych w ustawie o transporcie kolejowym, a w szczególności: "infrastruktura kolejowa", "linia kolejowa", "obszar kolejowy", wyprowadzając wniosek, iż skoro linia kolejowa (art. 4 pkt 2) stanowi część infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1), to inwestycja dotycząca linii kolejowej może obejmować tylko obiekty "usytuowane na obszarze kolejowym przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury". Stanowisko prezentowane przez skarżącego nie jest trafne, jakkolwiek należy stwierdzić, iż przepisy rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym nie są jednoznaczne. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zarówno w art. 1 pkt 5, jak i art. 9n ustawy o transporcie kolejowym mowa jest o inwestycji dotyczącej linii kolejowej o znaczeniu państwowym, a nie o inwestycji polegającej na budowie linii kolejowej. Oznacza to, że pojęcia "inwestycja dotycząca linii kolejowej" nie można utożsamiać z linią kolejową. Przygotowanie inwestycji dotyczącej linii kolejowej, w rozumieniu art. 9n ustawy o transporcie kolejowym, może obejmować przedsięwzięcia, które są związane ściśle z linią kolejową i są konieczne. W związku z tym, problem prawny w tej sprawie nie tkwi w tym, co należy rozumieć pod pojęciem "linia kolejowa", ale w tym co należy rozumieć pod pojęciem "inwestycja dotycząca linii kolejowej". Ustawa o transporcie kolejowym nie definiuje określenia "inwestycja dotycząca linii kolejowej", jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że w pojęciu tym mieści się budowa wiaduktu drogowego wraz z dojazdami do niego, jeżeli wiadukt taki jest budowany na skrzyżowaniu z torami kolejowymi, albowiem budowa skrzyżowań dróg publicznych z torami kolejowymi w rożnych poziomach należy do kolei (art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Tak więc dla przyjęcia stanowiska, iż tego rodzaju wiadukt wraz z dojazdami do tego wiaduktu jest inwestycją dotyczącą linii kolejowej, nie jest niezbędny wywód, iż tego rodzaju inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, będącą drogą przeznaczoną do prowadzenia ruchu kolejowego. Z uwagi na zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, zasadnicze zagadnienie sprowadza się do tego jaki może być zakres inwestycji dotyczącej linii kolejowej, do której mają zastosowanie przepisy rozdziału 2b ustawy o transporcie kolejowym. Z akt administracyjnych wynika, że zaprojektowany został wiadukt z drogę dojazdową na estakadzie (ul. M.), a dla realizacji takiego rozwiązania konieczne było zlikwidowanie dotychczasowych dojazdów i urządzenie dojazdu nowoprojektowaną ul. A. Ocena tego rozwiązania nie daje podstaw do stwierdzenia, iż ten fragment inwestycji nie pozostaje w związku z przygotowaniem inwestycji dotyczącej linii kolejowej i nie jest konieczny. Odległość ul. A. od torów kolejowych nie jest wystarczającym argumentem, jeżeli się zważy na rozwiązania przyjęte dla wiaduktu i dojazdu poprowadzonego na estakadzie w ciągu ul. M. Nie bez znaczenia jest również to, iż poprowadzenie dojazdu do wiaduktu na estakadzie w ciągu ul. M, spowodowało likwidację istniejących dojazdów do ul. M. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, iż pomiędzy projektowaną ul. A a projektowanym wiaduktem nie zachodzi związek funkcjonalny. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a., który skarżący wiąże z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie był władny dokonać zmian decyzji organu pierwszej instancji po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie i powinien wydać rozstrzygnięcie kończące postępowania w sprawie, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, które może polegać także na zmianie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dokonanie zmian w projekcie na wniosek inwestora, w toku postępowania odwoławczego nie narusza przepisów ustawy o transporcie kolejowym, przy czym sam skarżący nie wskazuje na naruszenie tych przepisów. Nie zostało również w żaden sposób wykazane w skardze kasacyjnej, iż dokonanie przez organ odwoławczy w decyzji lokalizacyjnej zmian dotyczących danych ewidencyjnych działek i ich podziału, pozbawiło skarżącego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W żadnym razie zaś nie można przyjąć, że została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania jest ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro omówione wyżej zarzuty nie są trafne, nie mają również usprawiedliwionych podstaw związane z nimi pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.