II OSK 1185/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 703/07 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1185/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 16 kwietnia 2007 r. E. i R. T. dokonali w Starostwie Powiatowym w Kielcach zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, tj. remontu budynku gospodarczego położonego na działce nr 535/2 w miejscowości [...], polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane i zmianie pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę z wymianą łat. Od powyższego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po przeprowadzeniu w dniu 6 czerwca 2007 r. kontroli, nakazał inwestorom wstrzymać realizowane roboty budowlane. Ustalono bowiem, że w trakcie prac remontowych budynek został poszerzony o ok. 1 m oraz podwyższony o ok. 0,60 m. Organ nałożył jednocześnie na inwestorów, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązek przedłożenia stosownych zaświadczeń i dokumentów, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki budynku. Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej tym razem na wniosek inwestorów w dniu 3 sierpnia 2007 r., organ nadzoru budowlanego stwierdził, że szerokość przedmiotowego budynku gospodarczego została zmniejszona poprzez rozbiórkę części ściany frontowej (północnej). Rozebrano fragment ścian bocznych z każdej strony, łącznie o ok. 1 m. Ustalono również, że obniżono wysokość budynku gospodarczego o ok. 0,60 m. Ustalenia te dały podstawę do stwierdzenia, że inwestorzy dokonali rozbiórki części budynku w zakresie prac, które zostały zakwalifikowane w treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r. jako stanowiące rozbudowę tego budynku. Analizie poddano również sposób, w jaki inwestorzy dokonali wymiany ścian budynku z drewnianych na murowane, która to wymiana została zgłoszona w organie administracji architektoniczno- budowlanej w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 16 kwietnia 2007 r. W trakcie remontu rozebrano trzy ściany drewniane i postawiono murowane, co nastąpiło po uprzednim zdemontowaniu dachu, a następnie wykonano ściany murowane, na których wykonana została konstrukcja dachu. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. i B. G., podnosząc, że nie zostali poinformowani o remoncie budynku gospodarczego, podczas którego dokonano wymiany ścian z drewnianych na murowane, przez co nie mogli złożyć odwołania. Wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami organu I instancji, dotyczącymi rozmiarów przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 14 września 2007 r. M. i B. G. uzupełnili odwołanie składając dwa zdjęcia oraz pismo, w którym oświadczyli, że E. i R. T. przed kontrolą w dniu 3 sierpnia 2007 r. zburzyli ścianę północną budynku, a po kontroli ponownie ją wymurowali. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wskazał, że przedmiotem postępowania organu I instancji była rozbudowa i odbudowa istniejącego budynku gospodarczego E. i R. T., wykonana na podstawie zgłoszenia dotyczącego remontu tego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy niezgodnie ze zgłoszeniem dokonali robót budowlanych, w trakcie których doszło do zmiany wymiarów budynku. Jednakże po wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2007 r., nakazującego inwestorom wstrzymanie realizowanych robót budowlanych z powodu prowadzenia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, inwestorzy powrócili do pierwotnych wymiarów budynku. Organ odwoławczy uznał zatem, że zasadnie organ I instancji przyjął, iż prowadzone postępowanie w sprawie odbudowy i rozbudowy budynku jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. W skardze na decyzję ostateczną, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, B. G. podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się ok. 70 cm od granicy z jego posesją. Skarżący domagał się rozbiórki budynku i zachowania odpowiedniej odległości od granicy posesji. Ponadto w budynku zostały wymienione wszystkie krokwie, co nie było ujęte w zgłoszeniu remontu. Sam budynek zaś został podwyższony o ok. 60 cm. Autor skargi zarzucił, że rozbudowy dokonano bez jego zgody, pomimo że obiekt znajduje się w bliskiej odległości od granicy posesji. Ponadto B. G. podał, że R. T. nie zachował trzydziestodniowego terminu od daty dokonania zgłoszenia i niezwłocznie po jego dokonaniu rozpoczął rozbudowę szopy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organy obu instancji prawidłowo i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych dowodach. W szczególności istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia miał wynik kontroli przeprowadzonej w dniu 3 sierpnia 2007 r. wraz dokumentującymi ją załącznikami fotograficznymi. Porównanie stanu zaawansowania robót prowadzonych przy spornym budynku z tej daty z sytuacją, jaka została opisana podczas pierwszej kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2007 r. oraz wyjaśnieniami złożonymi przez E. T. i R. T. w dniu 15 czerwca 2007 r. w siedzibie organu I instancji, wskazywała jednoznacznie na to, że inwestorzy dokonali rozbiórki tej części obiektu, która nie została objęta dokonanym zgłoszeniem i na którą nie mieli pozwolenia na budowę. Zrealizowanie tych właśnie prac, polegających na poszerzeniu budynku gospodarczego o ok. 1 m w kierunku północnym i podwyższeniu go o ok.0,6 m, było dla organów nadzoru budowlanego podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane (a nie art. 50 i 51 jak podaje - najprawdopodobniej wskutek omyłki - uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Przepis ten wyznaczał jednocześnie zakres rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego oraz jej przedmiot, którym było zbadanie przesłanek z powołanego wyżej przepisu, sprawdzenie możliwości legalizacyjnych, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, a w razie niewypełnienia obowiązków nałożonych stosownie do uregulowań tam zawartych - orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony jest każdorazowo przepisem prawa materialnego, w oparciu o który orzeka organ administracji publicznej, odpadnięcie jakiegokolwiek elementu, powodującego brak podstaw do zastosowania tego przepisu, powodować musiało konieczność umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, a elementem, który zniweczył możliwość zastosowania w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, była zmiana stanu faktycznego, jaka nastąpiła w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, tj. rozbiórka tych części budynku gospodarczego, których samowolne zrealizowanie przez inwestorów spowodowało wszczęcie postępowania. Odpadła zatem podstawa do zastosowania w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, który wyznaczał przedmiot tego postępowania, Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zakresem postępowania administracyjnego, które zaskarżoną decyzją zostało umorzone, nie była okoliczność związana z niewłaściwym usytuowaniem budynku gospodarczego małżonków T. od granicy z nieruchomością B. G., lecz samowolna jego rozbudowa w kierunku przeciwnym, tj. w stronę działki inwestorów. Brak zgody skarżącego na tę rozbudowę nie ma znaczenia, skoro obiekt przywrócono do stanu poprzedniego. Odnosząc się zaś do zarzutu, że rozpoczynając prace remontowe inwestorzy nie zachowali trzydziestodniowego terminu od daty zgłoszenia, Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności te w sprawie wszczętej i prowadzonej w oparciu o art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie mogą mieć znaczenia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 kwietnia 2008 r. skargę kasacyjną złożył B. G.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 48, 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż w sprawie chodzi o wydanie decyzji w stosunku do obiektu w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sytuacji gdy chodzi tu o inne przypadki, trafnie zakwalifikowane przez organ administracji, jako podlegające pod regulację art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane; Sąd I instancji wskazał przy tym na dalszą możliwość dochodzenia przez skarżącego swoich praw właśnie na podstawie tych przepisów ( przesłanka określona w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.); 2/ przepisów postępowania, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, że inwestorzy zachowali trzydziestodniowy termin od dokonania zgłoszenia do rozpoczęcia robót budowlanych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ naruszenie przepisów prawa formalnego, poprzez błędną wykładnię art. 105 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy skarżący od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego domagał się również rozbiórki obiektu budowlanego, co wymagało jednak podjęcia merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia w tym zakresie, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka określona w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, a w konsekwencji organy powinny orzec o rozbiórce obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami. Stanowisko takie strona uzasadnia przede wszystkim faktem usytuowania budynku inwestorów w bliskiej odległości od jego nieruchomości - ok. 70 cm. Kasator wskazał ponadto na niezachowanie przez inwestorów 30 dniowego terminu od dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych do chwili ich podjęcia. Jego zdaniem czynności te inwestor podjął jednego dnia. Pominięcie tej okoliczności przez Sąd I instancji narusza zasady postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się też z oceną Sądu I instancji, że w sprawie zaszły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Skoro skarżący złożył wniosek o wydanie nakazu rozbiórki budynku, to bezprzedmiotowość nie wystąpiła, a jeśli celem organów było wykazanie bezzasadności żądania, powinny należało wydać decyzję rozpoznającą merytorycznie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że podstawy kasacyjne, na których winna opierać się skarga kasacyjna, określone zostały w art. 174 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarga kasacyjna jest środkiem procesowym o wysokim stopniu sformalizowania, a prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych jest niezwykle istotne z punktu widzenia przeprowadzenia kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wymaganiom ustawowym w zakresie określenia podstaw i ich uzasadnienia zawiera istotny brak, ponieważ uniemożliwia sądowi ocenę zasadności tego środka zaskarżenia. Wymaganie przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia nie jest przy tym równoznacznie z wymaganiami stawianymi pismu procesowemu, nadającymi się do naprawienia w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego. W niniejszej sprawie nieskuteczna była przede wszystkim próba podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia. Postawione przez kasatora zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały bowiem sformułowane w prawidłowy sposób. W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania przez błędną ocenę stanu faktycznego, jednakże bez podania żadnego przepisu p.p.s.a. (ani nawet k.p.a.), któremu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchybił. Brak ten, oprócz wadliwości sformułowania podstawy kasacyjnej, nie pozwala również w żaden sposób ocenić, czy rzekome naruszenie mogło mieć jakikolwiek, nie mówiąc o istotnym, wpływ na wynik postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być uznany za zasadny. Z kolei w ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 48, 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tymczasem wskazane artykuły dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne, z których każda stanowi odrębny przepis. Za nieprawidłowe zatem należało uznać jedynie wskazanie przepisów, które dzielą się na niższe jednostki systematyzacyjne, nie odpowiada to bowiem wymogom art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., FSK 2660/04, niepubl.). Na marginesie dotychczasowych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet, gdyby wskazane podstawy kasacyjne sformułowane zostały prawidłowo, ich merytoryczna treść nie spowodowałaby uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dokonywał bowiem wykładni żadnego ze wskazanych przepisów prawa materialnego, nie kontrolował też decyzji podjętej na podstawie przewidzianej bądź w art. 48, bądź w art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji zlikwidowania przez inwestora w toku postępowania administracyjnego odstępstw od zakresu dokonanego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro na dzień podejmowania decyzji o umorzeniu postępowania rodzaj i zakres robót budowlanych pokrywał się treścią dokonanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia, to decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i wyrokowi oddalającemu skargę na nią nie można zarzucić wadliwości. Postępowanie administracyjne zmierzające do legalizacji robót budowlanych, prowadzone w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, stało się bowiem bezprzedmiotowe. Zatem również zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. nie mógł przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu (art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane) i wykonali roboty budowlane przekraczające zakres zgłoszenia, to rzeczywiście organy powinny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 3 i dalej prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 i 51. Wprawdzie art. 48, jak i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź zgłoszeniu – w sytuacji uregulowanej w art. 49b). W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK 1752/07, niepubl.). Jednakże konstatacja taka nie może mieć wpływu na treść wyroku Sądu I instancji, jako że uchybienie to, w sytuacji obligującej organy do umorzenia postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości, nie mogło zostać ocenione jako na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tak więc naruszenie przez Sąd I instancji obowiązującego prawa przez błędną ocenę stosowanych w sprawie przepisów materialnych, nie przełożyło się na wynik przeprowadzonego badania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu decyzji o umorzeniu postępowania. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – radcy prawnemu J.B., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.