II OSK 1190/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "T." Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 2876/02 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Kupców Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego Nr [...] w G. oraz "T" Spółki z o.o. w G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego nakazał A. D. rozebranie obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie Targowiska Miejskiego w G. przy ul. R., oznaczonego na szkicu sytuacyjnym numerem [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że jej podstawą faktyczną było ustalenie, iż wskazany obiekt budowlany – pawilon handlowy nietrwale związany z gruntem, stanowi własność A. D. i został postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1994 r. na terenie, który jest przeznaczony pod zieleń o funkcji rekreacyjnej oraz izolacyjnej. Z uzasadnienia tego wynika jeszcze, że istotnych w sprawie ustaleń dokonano podczas oględzin obiektu budowlanego w dniu 18 sierpnia 2000 r. Odwołanie od wskazanej decyzji wniósł A. D. W odwołaniu twierdził, że rozbiórka obiektu znajdującego się na gruncie dzierżawionym od Stowarzyszenia Kupców i Producentów Targowiska Hurtowego "P" w G. pozbawiłaby go źródła utrzymania oraz, że z chwilą stawiania pawilonu nie wiedział o konieczności posiadania zezwoleń na jego budowę. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał jego decyzję w mocy. Skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję wniosły T. Spółka z o.o. w G. oraz Stowarzyszenie Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego [...] w G. Rozpoznając te skargi Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1046/01, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było ustalenie, że odwołanie A. D. zostało rozpoznane zanim upłynął termin do wniesienia odwołania przez inne podmioty będące stroną postępowania administracyjnego, mianowicie T. Spółka z o.o. w G. oraz Stowarzyszenie Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G., co spowodowało pozbawienie tych podmiotów prawa do rozpoznania ich sprawy przez organ drugiej instancji. O rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., rozpoznając już także odwołanie T. w G. Spółki z o.o. w Gdyni oraz Stowarzyszenia Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego [...] w G, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podzielił ustalenie organu pierwszej instancji, iż obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń rekreacyjną i izolacyjną oraz pod funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Nadto stwierdził, że Targowisko Miejskie nr [...] w G. znajduje się również na terenie, który w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na rezerwę terenu pod realizację ulicy zbiorczej oraz w niewielkiej części na usługi rzemiosła, które nie mogą być zabudowane obiektami handlowymi. Odnosząc się do odwołań wniesionych przez T. Spółka z o.o. w G. oraz Stowarzyszenie Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie podzielił zawartych tam zarzutów o niedostateczności materiału dowodowego. Wskazano w związku z tym, że zebrane dowody, w szczególności protokół oględzin z 18 sierpnia 2000 r. przesłany w toku postępowania odwoławczego właścicielowi pawilonu handlowego, który nie zakwestionował zawartych w nim ustaleń, uprawniały organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce. Skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] wniosło T. Spółka z o.o. w G. oraz Stowarzyszenie Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G. Sprawy ze skarg T. Spółka z o.o. w G. oraz Stowarzyszenia Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 2876/02, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr [...] w G. oraz T Spółki z o.o. w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenia przepisów postępowania, które nie dają podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów postępowania, które zarzucają skarżący w skargach nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skoro A. D., zobowiązany zaskarżoną decyzją do rozbiórki oznaczonego obiektu budowlanego, nie kwestionuje tego obowiązku, to nie sposób przyjąć, aby ustalenia dotyczące tego, że on jest właścicielem obiektu były błędne. Nie sposób też przyjąć, że oznaczenie tego obiektu budzi wątpliwości, skoro oznaczenia tego nie kwestionuje osoba, która ma obiekt rozebrać. Istotne przy tym, że A. D. był w postępowaniu administracyjny aktywny, co znalazło swój wyraz w tym, że złożył odwołanie. Składając odwołanie nie zaprzeczył jednakże istotnym ustaleniom organu pierwszej instancji, wyraźnie w uzasadnieniu jego decyzji wyrażonym. W tej sytuacji, wobec niekwestionowania ustaleń organu administracji publicznej przez zobowiązanego do rozbiórki nie było potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania A. D. w charakterze strony. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowody przeprowadza się w celu wyjaśnienia sprawy, nie jest więc konieczne przeprowadzenie dowodu, jeżeli sprawa jest już wyjaśniona. Istotne jest przy tym, że skarżący podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły prowadzić do błędnych ustaleń, nie wskazują na fakty, które w ich ocenie miałyby miejsce i sprzeciwiały się orzeczeniu nakazu rozbiórki wobec A. D. Jedynie w przypadku zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiot rozbiórki, skarżący wskazują, iż w ich ocenie teren ten jest przeznaczony na usługi rzemiosła. Jednakże w tym przypadku nie ma to znaczenia, gdyż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) rozbiórka obiektu budowlanego jest dopuszczalna zarówno wtedy, gdy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę, jak i wtedy gdy znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Zatem na terenie, który przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi rzemiosła można budować obiekty związane z rzemiosłem, a nie z handlem, jak ma to miejsce w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, którą na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano rozebrać samowolnie postawiony obiekt budowlany jest zgodna z prawem. W konsekwencji skargi skarżących są niezasadne i na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegają oddaleniu. T. Spółka z o.o. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270): naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) polegające na uznaniu, że podniesione przez skarżącego uchybienia proceduralne pozostawały bez wypływu na treść zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego gdy adresat decyzji ani żadna ze stron nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), adresat nie był powiadomiony o czynnościach oględzin w dniu 19 maja 2000 r. i przez to w nich nie uczestniczył (art. 79 § 1 i 2 k.p.a.); informacje co do własności obiektu organ uzyskał od osoby, która nie była w sprawie stroną i nie została przesłuchana w charakterze świadka (art. 83 k.p.a.), pozbawienie strony uprawnień z art. 83 § 2 k.p.a. i odstąpienie od przesłuchania adresata decyzji (art. 83 k.p.a.), uniemożliwienia zapoznania się z dowodami (art. 10 § 1 i 81 k.p.a.); posługiwanie się szkicem sytuacyjnym, które określono mianem załącznika do protokołu, choć nie spełniał wymogów z art. 67 § 1 i 2 ust. 3, art. 68 i 71 k.p.a. W sprawie zatem materiał dowodowy nie został zgromadzony wszechstronnie, zgodnie z prawem. Drugi zarzut to przyjęcie przez Sąd, że milczenie adresata decyzji w kwestii własności obiektu budowlanego przesądza, że ustalenia organu są prawidłowe. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. H. S.A. w G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wywodzono, że skarżący nie wykazali uprawnienia do wniesienia skargi w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osobie, do której została skierowana decyzja o nakazie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 170), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może sam wprowadzać podstaw kasacyjnych ani ich domniemywać. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wyliczona podstawa skargi kasacyjnej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjnymi rozpoznaje sprawę w trybie przepisów powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowania sadowoadministracyjnego nie regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, powołanie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi samoistnej podstawy skargi kasacyjnej, a jedynie w związku ze szczególnymi przepisami prawa postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd administracyjny nie stosował do rozpoznania sprawy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zarzut ich naruszenia nie jest zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.