II OSK 1194/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 1018/21 w sprawie ze sprzeciwu "P." sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. oddalił sprzeciw "P." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej również jako "SKO") z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2021 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 3 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. [...] obręb [...] W., gm. B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprzeciw na powyższą decyzję wniosła "P." Sp. z o.o. z siedzibą w B. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że przedmiotem złożonego przez spółkę w dniu 10 marca 2021 r. wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była inwestycja polegająca na budowie do trzech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie, którego powierzchnia zabudowy oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia wynosi, zgodnie z oświadczeniem strony wnioskującej 0,99 ha, a więc jest mniejsza niż 1 ha. Tym samym do przeprowadzenia przez organ lokalizacyjny prawidłowej oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, niezbędnym było przedstawienie we wniosku, zarówno w jego części opisowej, jak i graficznej, pełnych i kompletnych danych, odnoszących się do urządzeń i infrastruktury składających się na całość przedsięwzięcia. Złożony przez spółkę wniosek, w ocenie Sądu, nie spełnia powyższych wymogów, bowiem jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim niewskazanie przez wnioskodawcę w części opisowej wniosku: zapotrzebowania całej inwestycji na energię elektryczną (uwzględniając treść załączonego do wniosku pisma P. S.A. z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczącego możliwości warunków przyłączenia do sieci planowanej inwestycji), a nadto ilości paneli fotowoltaicznych przewidzianych do montażu, ich powierzchni, mocy jednostkowej, sposobu ich montażu, w tym ilości planowanych stołów montażowych, ilości rzędów, kąta nachylenia stołów, ilości planowanych inwenterów, powierzchni przez nie zajmowanych, danych co do powierzchni zajętej przez planowane kontenerowe stacje transformatorowe oraz infrastrukturę drogową wraz z jej parametrami, jak również niewskazanie w części graficznej wniosku sposobu zagospodarowania terenu odnośnie do wszystkich elementów inwestycji oraz nieuwzględnienie równocześnie realizowanej na tym terenie inwestycji polegającej na budowie do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW, uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko. Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać również należało stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do przedwczesnego stwierdzenia przez organ I instancji braku konieczności uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia znajdujących się na terenie planowanej inwestycji gruntów leśnych na cele nieleśne. Jak wynika bowiem z treści rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2021 r. ustalone na wniosek spółki warunki zabudowy obejmują cześć działki o nr ew. [...]. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, które Sąd I instancji, w pełni podzielił, "terenem" w rozumieniu art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej "u.p.z.p."), co do zasady jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Za prawidłowe w ocenie Sądu uznać także należy stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uwzględnienia, w przypadku stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pozostałych przepisów u.p.z.p., w tym art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1, wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań; a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 października 2021 r. 100 kW). W ocenie Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U z 2021 r. poz. 610) z uwzględnieniem powołanych wyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Natomiast w przypadku ustalenia braku możliwości zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do instalacji odnawialnego źródła energii, niezbędnym jest zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania zostały przez Wójta Gminy B. pominięte, w następstwie czego uznać należało, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprzeciwu, a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 13 stycznia 2022 r. skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać szczegółowe parametry techniczne inwestycji, tj. ile paneli będzie w farmie fotowoltaicznej, jaka jest powierzchnia jednostkowa paneli, jaka jest moc pojedynczego panelu, ile planowanych jest stołów, w ilu rzędach będą umiejscowione stoły, jaką powierzchnie zajmą stoły wraz z panelami, jaki kąt nachylenia stołów, ile inwerterów jest planowanych, o jakiej mocy, jaką powierzchnie będą zajmować, w jakim systemie będą umiejscowione, jaką powierzchnie zajmie kontenerowa stacja transformatorowa oraz infrastruktura drogowa i jej parametry, podczas gdy tak szczegółowa charakterystyka inwestycji winna być określana na etapie pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy dla danego terenu; 2. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy winien przedstawiać graficznie planowany sposób zagospodarowania odnośnie do wszystkich elementów inwestycji, o których mowa w punkcie powyżej, podczas gdy tak szczegółowe dane określa projekt budowlany na etapie wydawania pozwolenia na budowę; 3. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 4. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2. 5. art. 10 ust. 2a w zw. z w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151a § 1 w związku żart. 64e p.p.s.a. w związku żart. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ w sposób nieuprawniony uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty i bezpodstawnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie, jak już wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W związku z powyższym Sąd I instancji orzekł, że niewskazanie przez wnioskodawcę w części opisowej wniosku: zapotrzebowania całej inwestycji na energię elektryczną, a nadto ilości paneli fotowoltaicznych przewidzianych do montażu, ich powierzchni, mocy jednostkowej, sposobu ich montażu, w tym ilości planowanych stołów montażowych, ilości rzędów, kąta nachylenia stołów, ilości planowanych inwenterów, powierzchni przez nie zajmowanych, danych co do powierzchni zajętej przez planowane kontenerowe stacje transformatorowe oraz infrastrukturę drogową wraz z jej parametrami, jak również niewskazanie w części graficznej wniosku sposobu zagospodarowania terenu odnośnie do wszystkich elementów inwestycji oraz nieuwzględnienie równocześnie realizowanej na tym terenie inwestycji polegającej na budowie do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW, uniemożliwiało przeprowadzenie prawidłowej oceny możliwości zrealizowania planowanego przedsięwzięcia, jak i jego wpływu na środowisko. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego ocena ta zasługuje na uwzględnienie. Skoro wskazany przepis mówi o obligatoryjnych elementach wniosku związanego z lokalizacją inwestycji celu publicznego, to pełnomocnik strony nie może skutecznie podnosić, że elementy te mogą być wymagane dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca wskazał, że w charakterystyce należy określić potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, w tym zapotrzebowanie na wodę, energię, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a w razie potrzeby również sposób unieszkodliwiania odpadów. Po wtóre, opis powinien określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Wymagane dane trzeba przedstawić w formie opisowej i graficznej. Po trzecie, w części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Braki w tym zakresie uniemożliwiają przeprowadzenie przez organ rzetelnej oceny wniosku. Sąd dostrzega, że przepisy ustawy ograniczają stopień dokładności czy szczegółowości, jaki należy zachować w tej materii, i uniemożliwiają określenie warunków nie wynikających wprost z przepisu prawa. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, LEX nr 1420305). Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wskazane w większości przez organ odwoławczy braki wniosku, w ocenie NSA, mieszczą się w ogólnych warunkach technicznych i gabarytach inwestycji. Sąd dostrzega, że wskazania co do sposobu montażu paneli czy kąta nachylenia stołów montażowych są parametrami zbyt daleko idącymi, jednak nie zmienia to faktu, że wniosek powinien być oceniony ponownie przez organ I instancji zgodnie z kryteriami art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. za niezasadne. W kwestii naruszenia pozostałych przepisów art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2a w zw. z w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a czyli zarzutów 4 i 5 skargi kasacyjnej to należy wskazać, że istotne jest nieodniesienie się przez organ I instancji do tych kwestii. Nawet jeżeli organ podzieli stanowisko strony skarżącej powinien je uzasadnić umożliwiając tym samym kontrole instancyjną. Tymczasem jak wskazał Sad I instancji Wójt Gminy B. je całkowicie pominął odstępując automatycznie od oceny wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Braki powyższe są w ocenie Sądu wystarczające do uznania, że organ miał podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.