II OSK 1206/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 604/10 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy określającej rodzaj zagrożenia pożarowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 604/10, oddalił skargę J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do dostarczenia ekspertyzy określającej rodzaj zagrożenia pożarowego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...], zobowiązujące J. R. do dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji, spowodowanego wybudowaniem (przed laty) drewnianej stodoły na działce nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w N. niezgodnie z przepisami sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wszczął na wniosek B. W. postępowanie administracyjne w sprawie drewnianej stodoły, istniejącej na działce nr geod. [...] (przy granicach z działkami nr [...],[...] i [...]) w N. przy ul. [...], należącej do J. R.. W dniu 28 kwietnia 2010 r. organ l instancji dokonał oględzin ww. budynku, w trakcie których stwierdził, że na działce nr [...] w N. istnieje stodoła o konstrukcji drewnianej, obitej deskami, posadowiona na stopach betonowych z dachem dwuspadowym krytym dachówką cementową, służąca do przechowywania słomy i siana oraz sprzętu gospodarczego. Konstrukcja nośna drewniana jest w dostatecznym stanie technicznym, poza oczepem pękniętym od strony działki nr [...] (druga para krokwi). Odległość stodoły od granic z sąsiednimi działkami wynosi mniej niż 1m. Dach przybudówki pokryty jest eternitem falistym. Odległość stodoły od budynków wynosi: od budynku handlowego na działce [...] - ok. 8 m, budynku mieszkalnego na działce nr [...] - ok. 3,5 m, od budynku gospodarczego na działce własnej ([...]) - ok. 25 m. Obecna na oględzinach K. R. (pełnomocnik J. R.) oświadczyła, że stodoła została wybudowana w końcu lat 60 - tych XX wieku. Stwierdziła, że nie posiada dokumentacji związanej z jej budową. Zastrzeżenia zgłosił B. W. (współwłaściciel działki nr [...]), stwierdzając, że stodoła stwarza zagrożenie pożarowe oraz że powinna być doprowadzona do zgodności z przepisami, ponieważ jego brat, będący właścicielem działki nr [...], zamierza prowadzić inwestycję na swojej działce. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...]zobowiązał J. R. do dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji, spowodowanego wybudowaniem drewnianej stodoły na działce Skarżącego niezgodnie z przepisami. Po rozpatrzeniu zażalenia J. R. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1 (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie miał wątpliwości, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego związanego z istnieniem starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna) przy granicy z działkami sąsiednimi, a w związku z tym słusznie zażądano ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem J. R. złożył skargę (zatytułowaną "zażalenie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze wskazał, że nie jest w stanie określić wieku przedmiotowej stodoły. Skarżący podał, że nie służy ona do przechowywania słomy i siana. Zdaniem Skarżącego organ I instancji nie miał podstaw, by przyjąć wyjaśnienia B. W., który nie posiadał ważnego pełnomocnictwa swojego brata – właściciela sąsiedniej działki. Skarżący wskazał, że również pozostałe budynki znajdujące się w okolicznym terenie stwarzają zagrożenie pożarowe, lecz organ architektoniczno-budowlany nie chce się nimi zająć. Skarżący działania przedstawicieli organu I instancji ocenia jako złośliwe, skierowane przeciw jego osobie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że wiek przedmiotowej stodoły nie ma znaczenia w sprawie. Istotnym jest, że jest to obiekt stary, o konstrukcji drewnianej, istniejący w pobliżu granic z działkami sąsiednimi, co powoduje uzasadnione wątpliwości co do zagrożenia pożarowego stwarzanego przez ten obiekt. W odpowiedzi na zarzut braku pełnomocnictwa B. W. organ stwierdził, że jako współwłaściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką Skarżącego, nie potrzebuje on takiego pełnomocnictwa. Końcowo organ stwierdził, że nie posiada dowodów potwierdzających niewłaściwe zachowania pracowników organu w stosunku do stron postępowania. Na rozprawie sądowej, w dniu 8 lutego 2011 r., pełnomocnik Skarżącego (ustanowiony na zasadzie prawa pomocy) podniósł zarzut nierozpoznania jego wniosku o wyłączenie pracowników organu I instancji od rozpoznania niniejszej sprawy. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że taki wniosek wpłynął od Skarżącego już po wydaniu postanowienia przez organ I instancji. Przez PWINB został rozpoznany w grudniu 2010 r. postanowieniem oddalającym wniosek. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyłączenie organu (pracownika organu) od udziału w postępowaniu administracyjnym, może to nastąpić na wniosek strony (art. 24 § 3 k.p.a. i art. 25 k.p.a.), lecz przed zakończeniem rozpoznania danej sprawy. Niewątpliwym jest, że J. R. złożył wniosek o wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H., jak też [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], lecz uczynił to już po zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, pismem z dnia 23 listopada 2010 r. skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (k. 114). Okoliczność tę przyznał też pełnomocnik Skarżącego na rozprawie sądowej (k. 121). Stąd też, nie może być uznany za skuteczny zarzut nie wyłączenia organów od rozpoznania sprawy w sytuacji braku wniosku o wyłączenie w okresie trwania niniejszego postępowania. Sąd nadmienił, że toczy się kilka spraw przed różnymi organami zainicjowanych przez Skarżącego i wniosek o wyłączenie organów dotyczył wszystkich spraw. Następny zarzut skargi dotyczył wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionej osoby – B. W., bo (jak wywodzi skarżący) sporna stodoła przylega do granicy działki nr [...] będącej własnością J. W., który nie udzielił pełnomocnictwa bratu B. W.. Zarzut ten Sąd uznał za niezasadny gdyż działka o nr. [...], na której znajduje się stodoła skarżącego graniczy również z działką o nr. [...], której współwłaścicielem jest B. W.. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego daje B. W. przymiot strony postępowania (bez względu na to, kto złożył wniosek o jego wszczęcie), z uwagi na interes prawny wyrażający się działaniami prewencyjnymi dla uniknięcia ewentualnych skutków pożaru, gdyby doszło do takiego zdarzenia na działce Skarżącego w miejscu posadowienia stodoły. Organy nadzoru Budowlanego, mają z urzędu obowiązek kontrolowania obiektów budowlanych oraz podejmowania działań przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, jeśli stwierdzą podczas kontroli uchybienia w obiektach budowlanych. Stanowi o tym przepis art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Dlatego też, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. był uprawniony do wszczęcia postępowania i wydania postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy bez względu na to, czy działał wskutek "donosu" czy też w następstwie własnych wniosków pokontrolnych, po przeprowadzonych oględzinach obiektu budowlanego. Art. 81 c ust. 2 ustawy daje, organom nadzoru budowlanego, możliwość nałożenia określonych obowiązków na właściciela obiektu, jeśli powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu. Wówczas organ wydaje postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia ekspertyzy – określającej m.in. sposób likwidacji uchybień budowlanych. W sprawie niniejszej organy słusznie postąpiły, wydając zaskarżone postanowienie, skierowane do J. R.. Nie ulega, bowiem, wątpliwości, iż stodoła Skarżącego licząca około 60 lat, może stanowić zagrożenie pożarowe dla obecnych i przyszłych budynków na działkach sąsiednich i to bez względu na okoliczności, czy jest w niej składowana słoma, czy jest pusta. Stodoła zbudowana z drewna (materiału łatwopalnego), nie posiada ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Jak słusznie podniosły organy nadzoru budowlanego, już w trakcie budowy stodoły, nie zostały zachowane przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Bez względu na to, czy Skarżący posiadał pozwolenie na budowę, czy też nie (upływ tak długiego czasu uniemożliwia ustalenie tej okoliczności), to budynek powinien spełniać określone wymogi przeciwpożarowe zwłaszcza, że został posadowiony na granicy z działką sąsiednią. Sporna stodoła może zagrażać życiu, zdrowiu oraz bezpieczeństwu ludzi i mienia. Wątpliwości organu nadzoru budowlanego, w świetle art. 81 c ust. 2 ustawy są jak najbardziej uzasadnione. Wobec tego, obowiązek nałożony na Skarżącego zaskarżonym postanowieniem, jest zgodny z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. R. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie prowadzące do uznania, iż B. W. posiadał przymiot strony uprawniający go do wszczęcia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy; b) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do błędnego uznania, iż zachodziły uzasadnione wątpliwości w rozumieniu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, c) art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w oparciu przez Sąd rozstrzygnięcia również na kryterium słuszności, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 81c ust, 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do nieprawidłowego sformułowania treści postanowienia, które oprócz zobowiązania do sporządzenia ekspertyzy technicznej zawierało także twierdzenie o wzniesieniu przedmiotowego budynku niezgodnie z przepisami prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także przyznanie radcy prawnemu J.P. od Skarbu Państwa kosztów udzielonej pomocy prawnej według norm przepisanych, jako że koszty te nie zostały przez Skarżącego w żadnej części opłacone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mają charakter decyzji uznaniowych. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ewentualne przekroczenie granic uznania administracyjnego musi zostać wykazane czego w niniejszej spawie strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie dokonała. Organ administracji publicznej uznał, że stan techniczny należącej do skarżącego stodoły budzi wątpliwości co uzasadnia nałożenie na jej właściciela obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji. Podzielić należy pogląd, że drewniana stodoła, wybudowana przed około 60 laty może budzić uzasadnioną obawę zagrożenia pożarowego. Tym samym organ w sposób niewadliwy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek opisany powyżej. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winno być wszczęte z urzędu, aczkolwiek jego wszczęcie w praktyce często zainicjowane jest przez osoby trzecie. Jakkolwiek więc wadliwym jest prowadzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego z wniosku to naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, nie miało w niniejszej sprawie wpływu na wynik sprawy. Organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie, prowadził takie postępowanie i zakończył je wydając rozstrzygnięcie znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jedynie na marginesie podkreślenia wymaga, że art. 61 prawa budowlanego nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a więc w szczególności w zakresie utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Ewentualne wątpliwości organu co do stanu technicznego obiektu mogą natomiast uzasadniać wydanie orzeczenia o nakazaniu właścicielowi takiego obiektu dostarczenia stosownej ekspertyzy technicznej. W niniejszej sprawie jak wskazano na wstępie, przedmiotem postępowania jest drewniana stodoła wybudowana około 60 lat temu. Obiekt objęty nakazem wykonania ekspertyzy technicznej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może budzić uzasadnione wątpliwości co do zagrożenia pożarowego tym bardziej, że jak wskazał sam skarżący kasacyjnie w okolicy znajduje się "skupisko starych drewnianych budynków". Podkreślić również należy, że organ administracji publicznej orzekając nakaz wykonania ekspertyzy technicznej stworzył właścicielowi budynku możliwość wyboru wykonawcy takiej ekspertyzy, co może być dla niego bardziej korzystne, niż wykonanie takiej ekspertyzy na zlecenie organu i obciążenie skarżącego kosztami jej wykonania. Jednocześnie błędem uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, aczkolwiek nie wpływającym na wynik niniejszej sprawy było wskazanie, że obiekt ten został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Wyraźnego podkreślenia wymaga fakt, że okoliczność ta nie stanowiła przedmiotu niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji. Zatem to na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku ciąży obowiązek rozstrzygnięcia co do kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu stosownie do postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).