II OSK 1213/11

Dnia 9 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/09 w sprawie ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E. M. i J. M. solidarnie na rzecz M. D. i W. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2195/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. M. i J. M. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Lubiński decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. D. oraz W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami przy ul. [...] w L., działka nr ewid. [...], obręb [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] W dniu 28 stycznia 2009 r. E. i J. M. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., zarzucając niezgodność pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę wydano w okresie obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], dalej zw. planem. Zatem zarzut niezgodności w/w decyzji z decyzją z dnia [...] października 2003 r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieuzasadniony, gdyż inwestorzy nie byli związani powyższą decyzją. Organ podał również, że działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu 41MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zarówno wolnostojącą, bliźniaczą jak i szeregową. Inwestycja mieści się w tej kategorii. Ponadto z projektu wynika, że nie naruszono innych warunków planu: zachowano nieprzekraczalną linię zabudowy, gabaryty budynku tylko nieznacznie przewyższają gabaryty budynków sąsiednich, a formę architektoniczną dostosowano do otaczającej zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", organ wskazał, że z analizy przesłaniania i nasłonecznienia wynika, że wysunięcie budynku od strony ogrodowej oraz jego podwyższenie, jak również dodatkowy garaż po frontowej stronie obiektu, nie powodują naruszenia ww. przepisów. Zdaniem GINB to, że ściany przylegających do siebie budynków nie są równe, nie przesądza o niezachowaniu charakteru zabudowy szeregowej, gdyż jedyną cechą wspólną tej zabudowy jest przyleganie ścian sąsiadujących budynków. W dacie wydania pozwolenia nie obowiązywały przepisy ograniczające wielkość budynku przylegającego do istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Po rozpatrzeniu wniosku E. i J. M. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz argumentację w niej przedstawioną. E. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Kr 2195/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku postępowania nieważnościowego nie zostało wyjaśnione, czy decyzja z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie jest dotknięta wadą rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 5 pkt 8 planu, w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien mieć na uwadze, że art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nakłada na organy architektoniczno-budowlane obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z akt sprawy wynika, że inwestycja położona jest na terenie, dla którego obowiązuje powołana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Lublinie z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] w Lubinie. W § 5 pkt 8 plan nakazuje lokalizowanie obiektów budowlanych zgodnie z przepisami szczególnymi. Natomiast przepis § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, wskazywał, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Zdaniem Sądu z treści powołanego przepisu – stanowiącego wyjątek od zasady sytuowania budynków w ściśle określonym oddaleniu z działką sąsiednią – wynikało zatem jednoznacznie, że możliwość sytuowania ściany pozbawionej otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią uzależniona była również od spełnienia warunku przylegania nowo budowanego budynku do ściany budynku istniejącego przy tej granicy. Natomiast kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosta Lubiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku, który na długości 1,5 m z jednej strony i 6 m z drugiej strony nie przylega do ściany budynku skarżących usytuowanego w granicy z działką inwestorów, co uszło uwadze organów nadzoru. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący związania organu architektoniczno - budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej m.in. na działce [...]. Adresatem tej decyzji był Prezydent Miasta Lubina. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została przeniesiona na inwestorów, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), przed wejściem w życie planu. Tylko w takiej bowiem sytuacji organ wydający pozwolenie na budowę byłby decyzją tą związany i tylko w sytuacji zgodności tej decyzji z postanowieniami planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 października 2010 r. wnieśli M. D. i W. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazań co do dalszego postępowania w związku z zarzuceniem naruszenia art. 7 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ p.p.s.a. przez błędną wykładnię § 12 ust. 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 maja 2008 r. poprzez przyjęcie, że jego treść nie pozwalała na naruszenie warunku ścisłego przylegania nowo budowanego budynku do ściany budynku istniejącego przy tej granicy, w szczególności, że nie może wystawać ponad istniejąca ścianę; oraz niewłaściwe zastosowanie § 12 ust 2 rozporządzenia który błędnie wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 2 lutego 2011 r.) E. i J. M. wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2011 r. odrzucił skargę kasacyjną W. D. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy na wstępie wyjaśnić, że przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej uznano art. 166 p.p.s.a. powołany w petitum skargi kasacyjnej (s. 1) i § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych (...) powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 3), jako oczywiste omyłki pisarskie, których nie należy brać pod uwagę w rozważaniach merytorycznych. Zaskarżony wyrok został podjęty w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., tym samym uzasadnienie wyroku powinno zawierać oprócz innych elementów "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", zgodnie z § 4 art. 141 p.p.s.a. Ponieważ skarga została uwzględniona, to zgodnie z art. 141 § 4 (drugie zdanie) p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Rozważania merytoryczne Sądu w zakresie, w jakim uwzględnił skargę są bardzo skromne i rozpoczynają się od stwierdzenia, iż "w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie" (s. 3 uzasadnienia wyroku), a kończą się zdaniem: "Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu" (s. 4). To ostatnie zdanie, wbrew temu co twierdzi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, trudno uznać jako "wskazania co do dalszego postępowania" w rozumieniu art. 141 § 4 (zdanie drugie) p.p.s.a., jest to raczej przypomnienie organowi o art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił czy kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę, "nie jest dotknięta wadą rażącego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 5 pkt 8 planu, w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 warunków technicznych". Powyższe stwierdzenie Sądu w konfrontacji z treścią zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jest całkowicie gołosłowne, gdyż Sąd nie wyjaśnia swego poglądu odnosząc go do poszczególnych fragmentów omawianych decyzji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji (podobnie w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.) organ obszernie omawia ustalenia planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w Lubinie z dnia [...] stycznia 2006 r.) odnosząc je w różnych aspektach do kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. Jest to więc sprawdzanie czy przy wydawaniu powyższej decyzji, nie został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zdaniem organu przepis ten podobnie jak i ustalenia miejscowego planu, nie zostały naruszone – z czym należy się zgodzić. Odwołanie się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do § 5 pkt 8 miejscowego planu jest całkowicie niezrozumiałe, gdyż ten przepis niczego istotnego nie wnosi do sprawy, bowiem stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w omawianej sprawie nie jest zależne od postanowień części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozważania wskazują na trafność zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób w jednym zdaniu ocenić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, tak żeby było zgodne z powyższym przepisem. Za uzasadniony należy również uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez jego błędną wykładnię. Brzmienie powyższego przepisu uległo zmianie z dniem 8 lipca 2009 r. Z uwagi jednak na datę wydania kwestionowanej decyzji ([...] maja 2008 r.), należy w tym przypadku brać pod uwagę brzmienie tego przepisu obowiązujące przed zmianą. § 12 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym do 7 lipca 2009 r. "Jeżeli na sąsiedniej działce: bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Brzmienie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało zmienione przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461) z dniem 8 lipca 2009 r. Sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną zostało uregulowane w § 12 ust. 3 pkt 2, który brzmi następująco: "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej". Z porównaniu powyżej cytowanych tekstów rozporządzenia (przed zmianą i po zmianie) jasno wynika, że w niniejszej sprawie tego, że "na długości 1,5 m z jednej strony i 6 m z drugiej strony (ściana budynku objętego decyzją z dnia 7 maja 2008 r.) nie przylega do ściany budynku skarżących usytuowanego w granicy z działką inwestorów", nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Pogląd ten byłby słuszny i uzasadniony gdyby kwestionowana decyzja była wydana po zmianie brzmienia § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (wyrok NSA z 30 października 2009 r., II OSK 1744/08). Powyższa okoliczność, że ściana budynku objętego decyzją Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r., nie przylega na całej długości do ściany budynku skarżących, nie uszła uwadze organu nadzoru budowlanego, jak stwierdza się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ wydający decyzje w tej sprawie dostrzegł ten fakt, jednak uznał, że nie zmienia to charakteru "zabudowy szeregowej", której legalnej definicji nie zawierają obowiązujące przepisy. Poza tym "w dacie wydania pozwolenia budowlanego nie obowiązywały przepisy, które ograniczałyby wielkość budynku przylegającego do budynku już istniejącego na działce sąsiedniej" (s. 3 zaskarżonej decyzji). Z poglądem tym należy się zgodzić w całej rozciągłości w przeciwieństwie do stanowiska Sądu, który w drodze wykładni rozszerzającej § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia ocenił uchylane błędnie decyzje. Należy przypomnieć, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), które zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. W podobnym duchu określa to art. 140 k.c. Niedopuszczalne więc jest interpretowanie przepisów rozporządzenia – aktu wykonawczego do ustawy w drodze wykładni rozszerzającej, jak to miało miejsce w zaskarżanym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.