II OSK 1224/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 342/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 października 2022 r., nr 195/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 342/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: WINB) z dnia 24 października 2022 r., nr 195/2022. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania J.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (zwanego dalej: PINB) nr 33/2022 z dnia 12 kwietnia 2022 r. nakładającej na J.J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas budowy pawilonu usługowo-handlowego usytuowanego w miejscowości N. na działce nr [...] (dawny numer działki [...]) w terminie do dnia 30 września 2022 r., uchylił tą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania rozstrzygnięcia – do 31 marca 2023 r., a w pozostałym zakresie utrzymał tą decyzję w mocy. W skardze kasacyjnej J.J. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 36a p.b. poprzez uznanie prawa do zastosowania tegoż przepisu w odniesieniu do robót budowlanych zrealizowanych w czasie, gdy przepis ten nie obowiązywał; 2) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w wydanym wyroku wątpliwości dotyczących prawa skarżącego do zalegalizowania powstałych nieprawidłowości w trybach przepisów dotyczących uproszczonej legalizacji; 3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 343/22 z dnia 26 stycznia 2023 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że odstępstwa, o których mowa w art. 36a dotyczą wyłącznie formy obiektu, a nie jego elementów wykończeniowych. W przedmiotowej sytuacji forma obiektu została wykonana jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 36a. Skoro zatem bryła obiektu została już ostatecznie ukształtowana jeszcze w roku 1997 to nie można mówić o obowiązku uzyskania zmiany pozwolenia na budowę po dokonaniu tegoż odstępstwa. Istotnym w przedmiotowym przypadku jest również fakt, iż właściciel obiektu wystąpił o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej opartej o przepis art. 49f p.b., z uwagi na wybudowanie obiektu 24 lat temu. Organy nadzoru budowlanego odmówiły jednak prawa do wszczęcia takiego postępowania, co zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd wyrokiem sygn. akt II SA/Op 343/22 z dnia 26 stycznia 2023 r. uchylił powyższą postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stwierdzając, że organy nie poczyniły odpowiednich ustaleń w tej sprawie. Sąd wyraził stanowisko, iż zachodzi prawdopodobieństwo występowania uprawnień wynikających z treści przepisu art. 49f p.b. Wprawdzie wyrok ten został zaskarżony kasacyjne, ale nie można twierdzić, że nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Pierwszym skutkiem uchylenia rozstrzygnięcia nieprawomocnym jeszcze wyrokiem jest wstrzymanie wykonania tegoż rozstrzygnięcia do czasu, aż wyrok stanie się prawomocny. Skoro zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie procedury uproszczonej legalizacji nie podlega wykonaniu, to nie można w tym samym czasie ostatecznie przesądzać o konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się na próbie podważenia stanowiska Sądu I instancji w stosunku do dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacji robót budowlanych objętych niniejszym postępowanie, jako robót wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie powinny w niniejszej sprawie prowadzić postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b., lecz przeprowadzić procedurę uproszczonej legalizacji opisaną w art. 49f p.b. Argumentację tą skarżący kasacyjnie opiera na stanowisku wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 343/22, uchylającym postanowienie WINB z dnia 20 października 2022 r., nr 194/2022 oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 27 maja 2022 r., nr 26/2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. Dlatego wyjaśnienia wymaga, że przywołane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 789/23. Co istotne w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "nie wymagała szerszej analizy okoliczność, że sporny pawilon został wybudowany w oparciu o pozwolenia na budowę, a w trakcie budowy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego". Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten stanowi gwarancję zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170). Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r., I OSK 252/21 oraz z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 833/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w sprawie robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdził, iż zostały one wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także, że właściwym trybem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem jest tryb określony w art. 50-51 p.b., to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był uwzględnić stanowisko wyrażone w wyroku z 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 789/23. Mając natomiast na uwadze, że w skardze kasacyjnej kwestionowana była tylko dokonana kwalifikacja robót budowlanych oraz zasadność zastosowania do tych robót procedury naprawczej, skargę kasacyjną należało oddalić. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.