II OSK 1230/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 683/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na odzysku odpadów innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą we W. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 6 grudnia 2012 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako "inwestor") złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, pochodzących z selektywnej zbiórki w tym odpadów surowcowych, odpadów opakowaniowych i budowlanych. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz Strzegomia określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 71, art. 75 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 80, art. 82 i art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz.1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). W obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania z uwzględnieniem przeprowadzonych uzgodnień i udziału społeczeństwa w postępowaniu oraz odniósł się do zarzutów stron postępowania zgłaszanych w jego trakcie. Dokonał także oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uznał wariant I za wariant najkorzystniejszy dla środowiska wskazując, że jego realizacja nie pogorszy stanu środowiska w rejonie realizacji inwestycji. Organ dokonał oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w toku postępowania w sprawie wydania decyzji jako dowód dopuścił wszystko, co mogło przyczynić się do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, a podstawą jego rozstrzygnięcia była ocena całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, w szczególności raportu, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgodnienia i opinii organów opiniujących, jak również uwag stron i opinii społeczeństwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że w art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 81 ustawy środowiskowej, ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, które zdaniem organu odwoławczego nie wystąpiły w tej sprawie. Podobnie, w ocenie organu, nie można również uznać, żeby w trakcie postępowania w niniejszej sprawie naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., art. 82 ustawy środowiskowej, jak i art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w trakcie postępowania zapewniono udział społeczeństwa. Organ odwoławczy stwierdził, że raport sporządzony w niniejszej sprawie, pomimo mało istotnych uchybień polegających na przytoczeniu kilku nieaktualnych podstaw prawnych w jego treści, spełnia wymogi z art. 66 ustawy środowiskowej. Zawiera bowiem opis analizowanych wariantów, określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko w ramach analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej wraz z uzasadnieniem proponowanego przez wnioskodawcę wariantu. Wspomniane wariantowanie przedsięwzięcia przedstawiono w raporcie w rozdziale VI. Jako wariant alternatywny analizowano możliwość zastosowania mobilnej linii sortowniczej oraz ogrzewanie namiotu przy wykorzystaniu nagrzewnicy opalanej olejem opałowym. Osiągnięcie oczekiwanej wydajności na linii mobilnej skutkowałoby zwiększonym zapotrzebowaniem na energię elektryczną i tym samym zwiększyłoby wskaźnik energochłonności instalacji. Wybór stacjonarnej linii sortowniczej pozwoli w przyszłości na jej rozbudowę o sito do granulometrycznego rozdziału frakcji (urządzenie umożliwiające prowadzenie dokładniejszej segregacji odpadów). Zastosowanie nagrzewnicy opalanej olejem opałowym skutkowałoby powstawaniem emisji zanieczyszczeń w ilości wymagającej zgody organu na wprowadzenie do powietrza. Wybrano więc nagrzewnicę LPG uzyskując emisję na poziomie pozwalającym na wprowadzenie spalin do namiotu (nagrzewnica przystosowana do pracy w pomieszczeniu zamkniętym). Biorąc pod uwagę powyższe organ prowadzący postępowanie uznał wariant I za wariant najkorzystniejszy dla środowiska uznając, że jego realizacja nie pogorszy stanu środowiska w rejonie lokalizacji inwestycji. Wariant ten zaaprobował również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Następnie organ odwoławczy odniósł się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na klimat akustyczny oraz warunków jego eksploatacji. Organ odwoławczy podkreślił, że chociaż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, ale ocena ta z koniecznych względów musi być ograniczona, ponieważ organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, żeby móc w pełni ocenić wszystkie jego aspekty. Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, żeby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Organ wyjaśnił też, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów o dużym lub zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Na terenie przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie występowała żadna substancja, która przesądzałaby o jego zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. Zdaniem organu odwoławczego zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest rzetelny, a wynikające z niego ustalenia całkowicie się uzupełniają z tego też względu organ prowadzący postępowanie uznał go za wiarygodny i na nim oparł ustalenia stanu faktycznego. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności dokonał oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru wschodniej części gminy Strzegom obejmującej obręby: Bartoszówek, Jaroszów, Rusko, Skarżyce, Morawa i Międzyrzecze (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strzegomiu Nr 81/04 z 18 października 2004 r., ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 250, poz. 4125 z 14 grudnia 2004 r.). Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organów. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że powoływana przez Spółkę uchwała Rady Miejskiej w Strzegomiu Nr 63/14 z 24 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi Rusko w gminie Strzegom nie dotyczy działki nr 1/55, bowiem wprowadza zmiany tylko co do działki nr 1/29 (a więc dotyczy terenu sąsiedniego stanowiącego od 2014 r. współwłasność Spółki). Odnosząc się do zarzutów Spółki, Sąd I instancji nie stwierdził, żeby orzekające organy naruszyły wskazane przepisy Konstytucji (art. 2 i art. 32) oraz art. 8 k.p.a. Kwestionowanie mniej korzystnych dla współwłaściciela działki gruntu nr 1/29 przepisów planu miejscowego nie jest dopuszczalne w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. przez "faworyzowanie" inwestora, bowiem w tym konkretnym postępowaniu w ogóle nie były badane i nie mogły być badane plany inwestycyjne Spółki. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ odwoławczy odniósł się także do zmian przepisów prawa miejscowego wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej w Strzegomiu Nr 63/14 z 24 września 2014 r. i uznało, że aktualna treść planu miejscowego (w szczególności § 5) nie mają wpływu na zmianę wartości podanych w raporcie. Odnosząc się do zarzutów w zakresie prawidłowości raportu, Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania organ I instancji uzyskał wyjaśnienia inwestora, a ponadto wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świdnicy o ponowne przeanalizowanie tych wyjaśnień i zarzutów Spółki. Zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu jaki i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świdnicy podtrzymali swoje stanowiska zawarte we wcześniejszych postanowieniach. Sąd I instancji przyjął, że właściwe w tej sprawie organy przeanalizowały ponownie raport i w konsekwencji uznały, że zarzuty Spółki nie są trafne, a raport nie zawiera takich uchybień, które pozbawiałyby go waloru wiarygodności. Sąd I instancji stwierdził, że nie można oczekiwać od organu, żeby badał raport pod kątem szczegółowych rozwiązań technicznych, technologicznych, wymagających wiedzy specjalnej, które to zagadnienia są przedmiotem analizy organów specjalistycznych opiniujących i uzgadniających planowane przedsięwzięcie. Sąd I instancji podkreślił także, że ustawodawca zastrzegł, że w określonych sytuacjach organ ochrony środowiska orzeka na podstawie dowodu prywatnego, jakim jest raport przedłożony przez inwestora, a więc zakwestionowanie raportu, który został pozytywnie oceniony przez organ, może nastąpić tylko przez dowód przeciwny złożony przez stronę postępowania, która ten dowód kwestionuje. Brak jest natomiast podstaw, żeby organ dopuścił z urzędu lub na wniosek np. dowód z opinii biegłego na potwierdzenie słuszności zarzutów strony kwestionującej specjalistyczne ustalenia raportu. Tego rodzaju charakteru nie mają pisma składane przez Spółkę w toku postępowania. Organy orzekające w tej sprawie uznały, że złożony przez inwestora raport spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz sporządzony został w sposób rzetelny, a jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, więc raport ten musiał zostać przyjęty jako podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu i pozytywnych uzgodnień i opinii właściwych organów. Ocena tych dowodów nie narusza art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że nie może samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, raport spełnia wymogi kompletności i spójności, dlatego też mógł być podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 82 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, w ślad za oceną organów l i II instancji, że inwestor spełnił wymagania w przedstawionych dokumentach w zakresie wymagań opisanych w tym przepisie. Po drugie, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Spółki, w tej sprawie Sąd I instancji uznał, że przepisy te nie mają zastosowania w stosunku do Spółki. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze, art. 7 k.p.a. Spółka wskazała, że już w pierwszej fazie postępowania organ I instancji zupełnie pominął nieprawidłowości zawarte w raporcie, a Sąd I instancji zbagatelizował wskazywane w toku postępowania błędy prawne wynikające z raportu. Po drugie, art. 8 k.p.a. Zdaniem Spółki, w przypadku tego postępowania organ I instancji "faworyzuje" jeden "podmiot gospodarczy", szczególnie, że wcześniej dokonuje niekorzystnej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść Spółki, a potem "skazuje" ją na dalsze, niekorzystne oddziaływanie na jej działkę. Spółka wyjaśniła, że Sąd I instancji uznał też zarzut za nieuzasadniony, pomimo że oddziaływanie inwestycji objętej postępowaniem ma bezpośredni wpływ na możliwości zagospodarowania działki Spółki bezpośrednio przyległej do działki objętej planowanym przedsięwzięciem. Oznacza to, że Sąd I instancji powtórzył błędną ocenę organu odwoławczego i wbrew faktom uznał, że nie został naruszony interes prawny Spółki. Po trzecie, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, organ "zbagatelizował" wskazywane przez Spółkę błędy i nieprawidłowości w raporcie, stanowiące "wręcz podstawę do odmowy przyjęcia takiego raportu", a tym bardziej do jego zaakceptowania w postaci zaskarżonej decyzji. Natomiast Sąd I instancji podtrzymał ocenę organu odwoławczego ze względu na logiczność i spójność tego dokumentu. Po czwarte, art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że materiał dowodowy złożony przez inwestora jest rzetelny, a wynikające z niego ustalenia całkowicie się uzupełniają i z tego względu sposób oceny tego materiału przez organ odwoławczy należy uznać za wiarygodny. W ocenie Spółki, Sąd I instancji pominął cel art. 80 k.p.a. i pominął materiał dowodowy złożony przez Spółkę. Ocena organu odwoławczego była zatem jednostronna. Zdaniem Spółki, organ odwoławczy powinien był zobowiązać organ I instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego o zlecenie opinii przez niezależnego biegłego, który posiadałby wiedzę specjalistyczną w przedmiotowym zakresie. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Uczestnik postępowania C. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prze Sąd I instancji art. 82 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że ten zarzut kasacyjny jest nieprawidłowo sformułowany, ponieważ nie precyzuje, który z siedmiu ustępów tego przepisu i to w większości dzielących się jeszcze na dalsze jednostki redakcyjne, tj. punkty i podpunkty miałby naruszyć Sąd I instancji, jak i brak jest w tym zakresie uzasadnienia tego zarzutu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ustawowej kognicji do precyzowania i uzasadniania za stronę skarżącą podnoszonych przez nią zarzutów kasacyjnych. Po drugie, brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP czyli zasady demokratycznego państwa prawnego jak i zasady równości wobec prawa w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. jak i poddanymi prawidłowej sądowej kontroli a powołanymi w tej sprawie przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, biorąc pod uwagę zakres podmiotowy i przedmiotowy tej sprawy. Po trzecie, nie są również zasadne wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie przez właściwe organy. Ponadto błędnie nie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym nawet naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast podniesione wyżej zarzuty kasacyjne w istocie kwestionują prawidłowe ustalenie przez właściwe organy stanu faktycznego w tej sprawie poddanego następnie sądowej kontroli. Dotyczy to w szczególności oceny kluczowego dowodu w takim postępowaniu administracyjnym, tj. raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, przy czym Spółka nie przedstawiła żadnego w tym zakresie własnego dowodu w postaci kontrraportu. Ponadto zarzuty w tym zakresie w ogóle nie podnoszą naruszenia przepisu art. 66 ustawy środowiskowej, który kazuistycznie określa ustawowe wymagania dotyczące treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast nie można zwalczać ewentualnego nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, poddanego w tym zakresie sądowej kontroli, tylko w ramach naruszenia powyższych przepisów k.p.a., a więc bez jakiegokolwiek odniesienia się do ustawowych wymagań, które wprowadza w tym zakresie odnośnie treści raportu przepis art. 66 ustawy środowiskowej. Także podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty dotyczące braku jej równego traktowania w tym postępowaniu z powodu "faworyzowania" uczestnika postępowania czyli inwestora nie mają żadnych podstaw w materiale dowodowym zebranym w tej sprawie. Ponadto w tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja środowiskowa, a nie ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Z kolei powołanie przez inwestora w pkt XXII raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko częściowo nieaktualnych przepisów prawnych zostało poddane analizie i ocenie przez właściwe organy biorąc pod uwagę także treść pisma z dnia 2 marca 2015 r. w zakresie prawidłowości treści raportu w świetle dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej. Natomiast, jak już wyżej wskazano, brak jest zarzutów kasacyjnych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponadto w uzupełnieniu raportu będącym w aktach sprawy powołane już zostały prawidłowo podstawy prawne z materialnego prawa ochrony środowiska, które regulują treść raportu w rozumieniu art. 66 ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.