II OSK 1232/16

Dnia 8 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. C. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 316/15 w sprawie ze skarg B. C. i S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 316/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi B. C. i S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r., nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) na inwestora – B. C. – obowiązek dokonania rozbiórki wybudowanego ogrodzenia, usytuowanego na dz. nr ew. [...] od strony dz. nr ew. [...] z obrębu [...] w W. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli B. C. i S. D., zaskarżając go w całości. B. C. w skardze kasacyjnej zarzucił : I. Naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku wyczerpujących podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienia i w konsekwencji uniemożliwieniu skarżącemu sformułowania precyzyjnych zarzutów; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów złożonych do akt sprawy przez żonę skarżącego S. D. potwierdzających prawo własności skarżącego do działki [...], i w konsekwencji uznanie, że Skarżący nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w zw. z art. 1 ust. i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w konsekwencji niedopatrzeniu się, iż organ ten naruszył przepisy postępowania wydając decyzję administracyjną w sprawie niepodlegającej właściwości organu nadzoru budowlanego, podczas gdy organ ten powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, iż droga w części, obejmująca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], tj. ul. [...] jest drogą dojazdową jako ulica leżąca w ciągu dróg publicznych (gminnych) pomimo, że droga ta nie spełnia kryteriów przewidzianych dla dróg publicznych i nie istnieje w terenie jako budowla, a w konsekwencji – błędne przyjęcie, iż sporne ogrodzenie zostało wybudowane od strony ulicy (bez kwalifikacji jej publicznego bądź prywatnego charakteru), którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi; 2. art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa Budowlanego w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą 557/XLIX/2001 Rady Gminy Warszawa – Wawer z dnia 28 grudnia 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wybudowane przez skarżącego ogrodzenie, które koliduje z ulicą [...] i znajduje się na linii rozgraniczającej ulicę, narusza ustalenia i warunki określone w przepisach (tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego); 3. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa Budowlanego w zw. z art. 4 Prawa Budowlanego przez zastosowanie w przypadku kiedy budowa spornego ogrodzenia nie stanowiła "samowoli budowlanej" i nie naruszała postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego; 4. art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dane z ewidencji gruntów są podstawą ustalenia stanu własności nieruchomości i w konsekwencji uznanie, że [...]" jest właścicielem spornej działki o numerze ewidencyjnym [...]. S. D. w skardze kasacyjnej zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, w szczególności w związku z niedoręczeniem skarżącej decyzji przez organ I instancji, niezawiadomieniem Skarżącej o istotnych czynnościach procesowych dokonywanych w toku postępowania, tym samym uniemożliwieniu Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 b/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 85 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której skarżącej nie doręczono: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r.; zawiadomienia o kontroli pobudowanego ogrodzenia z dnia 12 maja 2014 r., zawiadomienia z dnia 11 sierpnia 2014 r., co uniemożliwiło skarżącej czynny udziału w postępowaniu, w szczególności złożenie: odwołania od decyzji organu I instancji; wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie; uczestniczenie w trakcie przeprowadzenia dowodu z oględzin; 3) art. 145 § 1 pkt 1 b/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania podczas gdy wydana decyzja narusza podstawowe zasady postępowania dowodowego, tj. przez oparcie się na okolicznościach, które nie mogły być uznane za udowodnione wobec pozbawienia możliwości skarżącej wypowiedzenia się odnośnie tych okoliczności; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w konsekwencji niedopatrzeniu się, iż organ ten naruszył przepisy postępowania wydając decyzję administracyjną w sprawie nie podlegającej właściwości organu nadzoru budowlanego podczas gdy organ ten powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane w z w. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą nr 557/XLIX/2001 Rady Gminy Warszawa – Wawer z dnia 28 grudnia 2001 r. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że ogrodzenie wybudowane przez skarżącego/uczestnika B. C., koliduje z ulicą [...] i znajduje się na linii rozgraniczającej ulicę, narusza ustalenia i warunki określone w przepisach (tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego); 2) art. 20 ust. 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że dane z ewidencji gruntów są podstawą ustalenia stanu własności nieruchomości, co doprowadziło Sąd do błędnego zastosowania art. 4 Prawa budowlanego w zw. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obu instancji, aczkolwiek uzasadnienie wyroku częściowo jest wadliwe. Na wstępie zaznaczyć należy, że orzeczony wobec skarżącego nakaz rozbiórki ogrodzenia nastąpił po ustaleniu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, że: po pierwsze – inwestorem był B. C., po drugie – ogrodzenie wybudowano na działce nr [...] od strony działki nr [...], przy czym obie wymienione działki gruntowe znajdują się według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym pod ulicę dojazdową o nazwie [...], po trzecie – roboty budowlane zrealizowane zostały bez pozwolenia oraz bez zgłoszenia. Z kolei organ odwoławczy uzupełnił ocenę organu pierwszej instancji, podając, że skoro przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest od strony ul. [...], to jego budowa powinna być poprzedzona zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czego inwestor nie uczynił. Z treści decyzji wynika, że nakaz rozbiórki orzeczony został na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika w sposób ewidentny, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod trasę komunikacyjną, a konkretnie ulicę dojazdową. Wobec jednoznacznych ustaleń wynikających z wyrysu i tekstu planu miejscowego nie zachodziła potrzeba dalszego wyjaśniania okoliczności dotyczących usytuowania ogrodzenia. Niesporne było również to, że ogrodzenie zostało wybudowane przez B. C. bez uprzedniego pozwolenia bądź zgłoszenia. W takim stanie faktycznym prawidłowe było wnioskowanie organów nadzoru budowlanego, a następnie Sądu Wojewódzkiego co do konieczności nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Trafnie stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku, że sama niezgodność lokalizacji wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego była wystarczającą przesłanką do sankcji zastosowanej przez organ nadzoru budowlanego. Zastrzec przy tym należy, że w takim przypadku uprawnione było stwierdzenie, iż wykonanie robót nastąpiło w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, mianowicie "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych (...) w przepisach", co w efekcie warunkowało zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego co do wymogu dokonania zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co w efekcie również implikowało zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Mimo że organy orzekające w sprawie oraz Sąd Wojewódzki nie skonkretyzowały na etapie subsumcji, który z przypadków unormowanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wystąpił w niniejszej sprawie, to jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt wykonany został w sposób niezgodny z prawem, co w świetle art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 skutkować musiało orzeczeniem jego rozbiórki. W tym zakresie ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w wyroku jest prawidłowa, co sprawia, że zarzuty zawarte w punktach: II (3), III (1), (2), (3) skargi kasacyjnej B. C. i punktach II (4), III (1) skargi kasacyjnej S. D. okazały się niezasadne. Zaznaczyć ponadto należy, że obowiązek rozbiórki nałożony został na B. C. jako inwestora, co wyraźnie wynika z treści decyzji PINB. Skoro organ nadzoru budowlanego wskazał na podstawie art. 52 Prawa budowlanego inwestora jako podmiot, który powinien dokonać czynności związanych z likwidacją wybudowanego samowolnie ogrodzenia, to kwestia własności zainwestowanej działki była drugorzędna. W sytuacji gdy kontrola sądowa potwierdziła zasadność nakazu rozbiórki z powodu niezgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie zachodziła już potrzeba badania, czy inwestor posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mimo więc trafnych uwag Sądu Wojewódzkiego co do konieczności badania tej kwestii w postępowaniu naprawczym, to w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwalał ocenić w sposób kategoryczny, czy inwestor dysponował tytułem do zabudowy działki gruntowej o numerze [...]. W tym aspekcie okazały się zasadne zarzuty kasacyjne wskazujące na pominięcie w analizie prawnej dokumentacji powołanej przez skarżącą w piśmie procesowym z 5 stycznia 2016 r. i dokonanie ustaleń tylko na podstawie wypisu z rejestru gruntów (pkt III (2) skargi kasacyjnej skarżącej oraz pkt II (2) i pkt III (4) skargi kasacyjnej skarżącego). Uwzględniając zatem całość materiału zebranego w aktach połączonych spraw należało uznać, że nie daje on podstaw do ustalenia w niniejszym postępowaniu stanu prawnego zainwestowanej działki. Niewątpliwie z dokumentów przedstawionych przez skarżących oraz uczestnika [...]" wynika, że toczy się między nimi spór co do własności przedmiotowej działki gruntu, jednak do jego rozstrzygnięcia właściwy jest sąd powszechny. W rozpatrywanej sprawie ustalenie własności działki nr [...] nie miało charakteru prejudycjalnego, dlatego nie było przeszkód do jej rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W rezultacie uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku co do stanu własności zabudowanego gruntu pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem zostało wykazane istotą sprawy było to, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zlokalizowane na gruncie sprzecznie z ustaleniami planu, które w tym miejscu wyznaczyły drogę dojazdową. Określony treścią decyzji przedmiot sprawy rzutował na zakres kontroli sądowej w aspekcie nie tylko merytorycznym, ale też procesowym. Wbrew zatem zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki w sposób właściwy ocenił przebieg postępowania administracyjnego, dochodząc do wniosku, że nie wystąpiły takie uchybienia proceduralne, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź takie naruszenia prawa, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. Niezasadne okazały się zarzuty skarżącej (pkt II (2) petitum skargi kasacyjnej) dotyczące naruszenia przepisów art. 10 w zw. z art. 40, 79 i 85 § 2 k.p.a. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił szczegółowej argumentacji w tym zakresie, to jednak należy mieć na uwadze, że skarżąca zarówno w skardze jak też w skardze kasacyjnej nie wykazała, aby ograniczenie jej udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji miało istotny wpływ na treść podjętych decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, według którego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny gdy strona wykaże, że naruszenie tego przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych (por. m.in. wyrok NSA z 26.05.2011 r. I OSK 842/11). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wykazał, że nieprawidłowe doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej nie rzutowało w sposób istotny na uprawnienia procesowe strony skarżącej. Zaznaczyć należy, że skarżąca na etapie wnoszenia skargi miała zapewniony dostęp do akt administracyjnych, jednak nie przedstawiła twierdzeń lub dowodów, które byłyby znaczące dla oceny istotnych okoliczności w sprawie. W takiej sytuacji wskazywane przez nią uchybienia organu pierwszej instancji nie mogły skutkować uchyleniem decyzji kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł prawidłową ocenę tych okoliczności, które stanowiły podstawę faktyczną wydanych w sprawie decyzji. W sposób właściwy wyjaśnił również podstawę prawną orzeczonego przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki, w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaakcentować należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można przeć na podstawie wskazującej na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpatrywanych skargach kasacyjnych mimo sformułowania zarzutów procesowych nie wykazano ich wpływu na merytoryczną weryfikację decyzji dokonaną przez Sąd Wojewódzki. W rezultacie zasadnicze konkluzje co do legalności kontrolowanych przez Sąd rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego nie zostały podważone. Z tych wszystkich względów podstawy obu skarg kasacyjnych okazały się nieusprawiedliwione. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.