II OSK 1263/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. U. i R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 355/19 w sprawie ze skargi K. U. i R. U. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 grudnia 2018 r. znak DON.7101.426.2018.KBL w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 355/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 20 grudnia 2018 r., znak: DON.7101.426.2018.KBL, którym uchylono postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 8 sierpnia 2018 r., nr 229/I/2018 (nakładającego solidarnie na K. U. i R. U. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 85.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania małej elektrowni wodnej na działkach nr ew. [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...] w T., z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej "P.b.") i wymierzono skarżącym – K. U. i R. U. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego postanowienia GINB. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), zwanej dalej "P.w. z 2001 r.", oraz w związku z art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "P.w. z 2017 r.", przez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że wykonywanie robót budowlanych przy użyciu pomp i turbin elektrycznych wykorzystujących energię spiętrzonej wody na istniejącym jazie do pogrążania, osadzania instalowanych urządzeń wodnych oraz zabezpieczania ich przed zamarznięciem poprzez pompowanie przez nie wody nie stanowi wykonywania robót budowlanych, ale użytkowanie przyszłego, budowanego obiektu mikro instalacji małej elektrowni wodnej; - art. 35 ust. 1 P.b. przez błędną ocenę i korygowanie przez organy i Sąd projektu architektoniczno-budowlanego małej elektrowni wodnej (MEW) przewidującego instalowanie powierzchniowych urządzeń wodnych, przez które w okresach mrozów musi przepływać woda aby nie zostały uszkodzone przez lód. Takie rozwiązanie konstrukcyjno-budowlane jest stosowane powszechnie, przyjęte przez projektantów i zatwierdzone przez sprawdzających w projekcie konstrukcyjno-budowlanym. Przypisywanie takim sposobom wykonywania robót budowlanych użytkowania budowanego obiektu jest nieuprawnione jako istotnie sprzeczne z zasadami wiedzy technicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GINB wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy wskazać, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które dotyczyłyby przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawnomaterialnej oceny Sądu I instancji. A mianowicie podstawą merytorycznej oceny Sądu były przepisy art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 P.b. oraz kategoria XVIII – budynki przemysłowe. Zamiast tego zarzuty skargi kasacyjnej oparto na przepisach art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 31 ust. 2 P.w. z 2001 r. oraz w związku z art. 29 P.w. z 2017 r., a także art. 35 ust. 1 P.b., które zasadniczo nie dotyczą kwestii nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. przepisy ustawy (Prawa budowlanego) nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Należy wskazać, że przedmiotem tego przepisu są wyłącznie wzajemne relacje między tymi ustawami. Oznacza to, że przy barku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego, czy też – uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Żadnego wyłączenia w omawianym zakresie nie zawiera wskazany w skardze kasacyjnej art. 29 P.w. z 2017 r., jak i odpowiadający jego treści poprzednio obowiązujący art. 31 ust. 2 P.w. z 2001 r. Powoływanie się na argument dotyczący ogólnych zasad korzystania z wód nie uzasadnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, np. MEW, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. W tym zakresie odwoływanie się przez skarżących do kwestii "marnotrawstwa" uzyskanej jako produkt uboczny energii elektrycznej, zasadniczo potwierdza dokonaną w sprawie ocenę, że doszło do użytkowania przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko skarżących w tym przedmiocie, choć nie pozbawione logiki i troski o niedoporowadzenie do zniszczenia turbin podczas mrozów, to nie wykazało aby doszło do wytwarzania energii elektrycznej tylko na własne potrzeby, tj. dotyczące tego aby pompa pobrała z wody i przekazała urządzeniom wodnym instalowanym ogromne ilości energii cieplnej zabezpieczając je przed zamarznięciem. Okoliczności faktyczne sprawy nie przeczą ocenie, że poza takim pożądanym efektem w niniejszej sprawie doszło także do przesyłu energii elektrycznej, a co więcej jej sprzedaży, co też nie jest kwestionowane przez samych skarżących. Skarżący też nie wykazali najpóźniej w skardze kasacyjnej aby konieczność uruchomienia turbin celem niedoprowadzenia do ich zniszczenia ściśle była związana z koniecznością przesyłu energii elektrycznej i jej sprzedaży. Dlatego niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że bezprzedmiotowa jest argumentacja skarżących wskazująca, że nie ma możliwości używania turbozespołu bez jego włączania do sieci będącej pod napięciem, a tym samym bez przesyłu i sprzedawania energii. Skarżący nie wykazali bowiem w tym zakresie związku przyczynowo skutkowego. Dlatego też skarżący w skardze kasacyjnej nie podważyli skutecznie oceny Sądu I instancji, który w takiej sytuacji zasadnie wywiódł, że inwestorzy (jako "gospodarze" procesu inwestycyjnego) powinni przewidzieć konieczność zapobiegania oblodzeniu urządzeń elektrowni w okresie mrozów, szczególnie po zamontowaniu turbozespołu, połączoną z koniecznością odsprzedaży wytworzonej energii. Takie bowiem ich działania narażały skarżących właśnie na zarzut przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. MEW, a na sformułowanie przeciwnego wniosku nie pozwala argumentacja skarżących odwołująca się "zmarnowania" uzyskanej energii elektrycznej. Taką też ocenę potwierdza przywołana przez Sąd I instancji treść art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389 ze zm.), zgodnie z którym wytwórca energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji lub w mikroinstalacji, posiadającej wyodrębniony zespół urządzeń służących do wyprowadzania mocy wyłącznie z tej instalacji do sieci elektroenergetycznej dystrybucyjnej, będący przedsiębiorstwem energetycznym, może dokonać sprzedaży, której przedmiotem będzie niewykorzystana, a wprowadzona do sieci energia elektryczna. Wynika z tego, że przedmiotem sprzedaży energii elektrycznej z małej instalacji lub w mikroinstalacji może być niewykorzystana, a wprowadzona do sieci energia elektryczna. Jeżeli więc skarżący sprzedawali wytworzoną energię elektryczną to zgodnie z tym przepisem mogli dokonać takiej sprzedaży tylko jako tej, która nie była wykorzystana na ich własne cele. A zatem odwoływanie się przez skarżących, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z wytworzeniem energii elektrycznej jako pochodzącej z mikroinstalacji nie przeczy temu, że także z takich instalacji energia elektryczna może podlegać sprzedaży, do czego tez doszło w okolicznościach niniejszej sprawy o czym świadczą wystawione faktury, potwierdzające sprzedaż energii P. S.A. Oceny tej nie niweczy wskazanie, że kwoty uzyskane ze sprzedaży tej energii były niewielkie. W tych warunkach niewadliwie w sprawie oceniono, że skoro została przesłana energia i wystawiona faktura, do czego według pozwolenia budowlanego obiekt miał docelowo służyć, to znaczy, że doprowadzono do stanu, który mógł być efektem działalności dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. A zatem już sprzedaż – co prawda niewielkiej – ilości energii w 2015 r. stanowiła przystąpienie do użytkowania obiektu, szczególnie że, jak wynikało z pism skarżących, wtedy tej energii nie musieli odsprzedawać – a oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 P.b. w związku z art. 31 ust. 2 P.w. z 2001 r. oraz w związku z art. 29 P.w. z 2017 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. należy wskazać, że za jego pomocą nie można skutecznie kwestionować, że w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania organ nadzoru budowlanego błędnie ustalał warunki w jakich doszło do nielegalnego użytkowania, czy też – kategorię obiektu budowlanego. Przepis ten nie dotyczy kwestii nielegalnego użytkowania, o czym wyżej była mowa, lecz dotyczy innego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego, tj. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 P.b., ustalenie przystąpienia do nielegalnego użytkowania oraz ustalenie kategorii obiektu budowlanego następuje na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie podważyli skutecznie oceny Sądu I instancji i GINB, że przystąpili do nielegalnego użytkowania MEW, o czym wyżej była już mowa. Ponadto należy wskazać, że GINB w zaskarżonym postanowieniu dokonał własnej oceny kategorii obiektu budowlanego, zaliczając przedmiotową inwestycję, w zakresie w jakim doszło do jej nielegalnego użytkowania, do kategorii XVIII – budynków przemysłowych, a nie – jak dokonano tego w pozwoleniu na budowę (decyzja Wojewody Łódzkiego z 13 października 2011 r., nr 284/11) – do kategorii XXVII i XXVI. Ta własna ocena GINB stanowiła podstawę do obniżenia w postępowaniu zażaleniowym kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania z 85.000 zł do 50.000 zł. W istocie Sąd I instancji trafnie ocenił, że należało w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić zdanie organu II instancji, że w niniejszej sprawie przystąpiono do użytkowania obiektu służącego energetyce (kategoria XVIII), bo służy ten obiekt energetyce – co potwierdza też treść art. 70a ustawy o odnawialnych źródłach energii. Do kategorii XVIII zalicza się bowiem budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Skoro budynek małej elektrowni wodnej na rzece W. niewątpliwie służy energetyce, to istniały podstawy do zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do kategorii XVIII obiektu budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie też wywiódł, że zaliczenie małej elektrowni wodnej do mikroinstalacji nie obliguje zakwalifikowania tego obiektu do kategorii III, o której mowa załączniku ustawy – Prawo budowlane. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. To, że mamy do czynienia z mikroinstalacją wytwarzającą energię elektryczną nie niweczy oceny, że tego rodzaju obiekty należy kwalifikować do kategorii XVIII jako budynku przemysłowego, tj. budynku produkcyjnego, służącego energetyce. Trudno bowiem w odniesieniu do obiektu wytwarzającego energię mówić o niewielkim budynku, który odpowiadałby charakterystyce takich obiektów, jak: dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaż do dwóch stanowisk włącznie. Ze swej istoty mała instalacja lub mikroinstalacja to instalacje odnawialnego źródła energii przyłączone do sieci elektroenergetycznej. Ich celem jest wytwarzanie energii elektrycznej, co pozwala na przypisanie tego rodzaju obiektom kategorii XVIII, która to kategoria bezpośrednio nawiązuje do budynków produkcyjnych, służących energetyce, niezalenie od tego, czy przedmiotowy budynek ma wymiary 4,5 m x 5,5 m wraz z odprowadzeniem wody oraz energii elektrycznej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.