II OSK 1273/14

Dnia 21 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 791/09 w sprawie ze skargi E. P., B. P., A. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 791/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P., B. P. i A. W.na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. j.t., dalej jako K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia B. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynków wielorodzinnych "L. [...]" na nieruchomości przy ul. L. w W., stanowiącej działki o nr ew. [...].[...].[...],[...],[...].[...].[...].[...] z obrębu [...] oraz o nr ew. [...].[...].[...].[...],[...],[...].[...],[...] z obrębu [...], realizowanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu - uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że na skutek pisemnej informacji B. P. zostało wszczęte postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budowy budynków wielorodzinnych "L. [...]" w W. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że inwestor - J. Sp. z o.o. - rozpoczął prace na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W toku realizacji prac Prezydent m.st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zmienił ww. decyzję poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenie projektu budowlanego pierwotnego z naniesionymi zmianami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne - uznając, że decyzja nr [...] jest przedmiotem postępowania odwoławczego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie będzie mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania w trybie nadzoru, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Przed zawieszeniem prowadzonego postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie okoliczność prowadzenia postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji w przedmiocie decyzji nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany pierwotny z naniesionymi zmianami, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. . Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor przystąpił do wykonania prac objętych ww. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zanim ta uzyskała przymiot ostateczności. W tym stanie rzeczy należy uznać, że inwestor nie posiadał tytułu do wykonania robót budowlanych określonych w tejże decyzji i organ powiatowy winien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. wykonane częściowo prace uznać za prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E. i B. P., podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest płytkie i nie ogarnia całokształtu podnoszonych w odwołaniu zagadnień (skarżący opisali samowolne ich zdaniem roboty wykonane przez inwestora żądając zobowiązania go do dostosowania się do wymogów prawa). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 791/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga wyłącznie na uzasadnienie decyzji organu II instancji jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie prawne i faktyczne jest obok rozstrzygnięcia, jednym z elementów koniecznych i niezbędnych decyzji. W § 3 ustawodawca określił jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie. Rozpatrywanie decyzji w kontekście jej części składowych prowadzi do wniosku, że uzasadnienie jest równoważne z osnową decyzji. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Należy więc przyjąć, że ustawodawca w tym przepisie ma na uwadze możliwość zakwestionowania zgodności z prawem wszystkich elementów rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w tym uzasadnienia. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa tak w zakresie trafności rozstrzygnięcia, jak również w zakresie poprawności jego uzasadnienia prawnego. Sąd podzielił tezę organu i jej argumentację, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach sprawy, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że uzasadnienie jest "płytkie i nie ogarnia całokształtu podnoszonych w odwołaniu zagadnień". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 K.p.a. Zawiera wyczerpujący wywód toku rozpoznania sprawy i omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew żądaniu skarżących, w związku z rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie było możliwe przeprowadzenie przez organ II instancji "rzetelnej kontroli inwestycji" w zakresie zgłoszonej samowoli budowlanej. Organ II instancji, zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że czynności nadzoru budowlanego muszą zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Temu właśnie służyło uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż nie było okoliczności, które nakazywałyby wstrzymanie postępowania przez jego zawieszenie. Sąd z urzędu stwierdził, że badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia miał na uwadze, że art. 138 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. stosuje się w przypadku postanowień odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że problem "odpowiedniego" stosowania przepisów ma charakter złożony. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Oznacza to, że w niektórych sprawach np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, czyli zastosowanie dyspozycji przepisu art. 138 K.p.a. nie wprost, a odpowiednio i nie orzekanie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził, że sentencja zaskarżonego postanowienia odpowiada omówionej wyżej zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 138 K.p.a. w przypadku postanowień. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł B. P. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ II instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpoznania, 2. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie należy prowadzić postępowania w pierwszej instancji i jednocześnie nie orzekanie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjecie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał dlaczego nie widzi związku między zakończeniem postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego a zawieszeniem postępowania, a także dlaczego prowadzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro toczy się postępowanie w sprawie zmiany projektu budowlanego, na podstawie którego realizowana była inwestycja, to postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego powinno być zawieszone z uwagi na brak rozstrzygnięcia, co do obowiązującego projektu. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że samo przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści przepisu bez odniesienia go do stanu faktycznego nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro organ administracji wskazuje, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 2 K.p.a. to oznacza to obowiązek zastosowania tego przepisu w całości, a nie w części, a w konsekwencji obowiązek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeśli postanowienie miało mieć charakter reformatoryjny, to jako podstawa prawna jego wydania powinien być wskazany art. 138 § 1 K.p.a. jeżeli organ powinien dalej prowadzić postępowanie, to były podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co wskazuje wprost w uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady nie dają organowi administracji podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny, a uprawnienia kasacyjne charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji uchylającej bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zakończenie postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz projekt pierwotny ze zmianami jest rozstrzygnięciem, co do zakresu prowadzonych prac i ma zasadnicze znaczenie dla postępowania prowadzonego w sprawie realizacji budowy z odstępstwami od projektu budowlanego. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie projektu z całą pewnością ma charakter prawny, gdyż kształtuje obowiązki prawne inwestora, organów nadzoru budowlanego i pozostałych stron tego postępowania. Nie sposób zatem przyjąć, że decyzja w sprawie projektu nie stanowi "zagadnienia wstępnego", które ma wpływ na rozpatrywanie sprawy i skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. P.nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował postanowienie wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzuty odnosi do decyzji administracyjnej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to jedynie wynik niezbyt uważnego podejścia autora skargi kasacyjnej do formułowania argumentów zawartych w tej skardze i w istocie zarzuty odnoszą się do postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. Jak stanowi art. 174 P.p.s.a., skargę można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez błędną wykładnię. Podkreślić zatem należy, że przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Zadaniem skarżącego kasacyjnie formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., nie przedstawił argumentacji wykazującej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów, jak również nie zaprezentował własnej interpretacji tych przepisów. W miejsce powyższego skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu postanowienia przyczyny uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie jest to więc zarzut niewłaściwej wykładni 107 § 1 i § 3 K.p.a., tylko zarzut niewłaściwego zastosowania tego artykułu do ustalonego stanu faktycznego. Jak to zostało na wstępie wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie nie został postawiony, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny prawidłowości zastosowania tego artykułu. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że art. 138 § 2 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym. Stanowi o tym art. 144 K.p.a., z którego wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie przepisu, to jego zastosowanie wprost, zastosowanie z modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę instytucji prawnej w odniesieniu do której przepis jest stosowany jak również niezastosowanie przepisu z uwagi na tę specyfikę. W przypadku rozpoznawania zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie jest błędem wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia polegającego jedynie na uchyleniu postanowienia organu I instancji, jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Skutkiem takiego orzeczenia jest konieczność prowadzenia przez organ I instancji postępowania głównego. Odpowiednie zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. może polegać na tym, że w oparciu o te przepisy wydawane jest tylko orzeczenie o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z faktu wskazania przez organ odwoławczy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, jak to stwierdził skarżący kasacyjnie "całego art. 138 § 2 K.p.a." nie wynika, że na tym organie ciąży obowiązek orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przepis stosowany odpowiednio powoływany jest w taki sam sposób jak przepis stosowany wprost. Wynika to z powszechnie przyjętego sposobu przytaczania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do tego, by organ odwoławczy wskazując podstawę prawną zaznaczał, że stosuje tylko pierwsze sześć wyrazów art. 138 § 2 K.p.a., z których wynika, iż "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (...)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek zaprezentowana przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji wykładnia art. 138 § 2 K.p.a. co do rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przypadku stwierdzenia przez ten organ, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, jest wykładnią dopuszczalną, to należy opowiedzieć się za poglądem, iż organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. postanowienie o zawieszeniu postępowania uchylić i umorzyć to wpadkowe postępowanie przed organem I instancji. Niezależnie od tego, który pogląd przyjąć, to w obydwu przypadkach skutki orzeczenia organu odwoławczego są identyczne. Konsekwencją rozstrzygnięcia organu odwoławczego będzie bowiem konieczność kontynuowania przez organ I instancji postępowania głównego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie podzielił pogląd organu odwoławczego, że zakończenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Jeśli inwestor zamierza przeprowadzić roboty budowlane, które stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przed ich rozpoczęciem powinien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane). Jeśli istotne odstępstwo od projektu budowlanego nastąpiło przed uzyskaniem przez inwestora ww. decyzji, to stanowi to podstawę wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego samodzielnie ustala wówczas, czy doszło do przeprowadzenia robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, czy przed wykonaniem tych robót inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie służy "zatwierdzeniu" robót budowlanych, stanowiących istotne odstępstwo od projektu budowlanego, które już zostały wykonane. Jeśli istotne odstępstwo od projektu budowlanego nastąpiło przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, to decyzja taka nie może już zostać wydana. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc obowiązku oczekiwania na wydanie decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, aby wydać rozstrzygnięcie w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 tej ustawy. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie stanowi tym samym zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby konieczność zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Jeśli inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych, które stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, to organy nadzoru budowlanego nie wszczynają postępowania z powodu istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Jeśli natomiast inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, to organy nadzoru budowlanego postępowanie takie mają obowiązek wszcząć i przeprowadzić, a decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie powinna być już wydawana. Nie ma podstaw do tego, by organ nadzoru budowlanego oczekiwał na zakończenie postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie to powinno zostać umorzone jeśli roboty budowlane stanowiące istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały już wykonane lub rozpoczęte. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.