II OSK 1297/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1037/21 w sprawie ze skargi Z. K. i B. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 1037/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. K. i B. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy (jednobrzmiące) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] sierpnia 2021 r. o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł – nałożonej na skarżących [...] stycznia 2021 r. ([...]). Grzywna ta wiązała się z decyzją z dnia [...] października 2020 r., którą Wojewódzki Inspektor nakazał zobowiązanym, będącym właścicielami zabytkowego budynku zlokalizowanego w [...] przy [...], działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb nr [...], wygrodzenie płotem, w sposób zapewniający skuteczną ochronę przed wejściem lub wjazdem osób postronnych, strefy niebezpiecznej, to jest przestrzeni o wielkości równej co najmniej wysokości ścian zagrożonego katastrofą budynku – adekwatnie do wymiarów ścian od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej przedmiotowego budynku. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w związku z brakiem realizacji egzekwowanego obowiązku, organ pierwszej instancji wystawił 30 grudnia 2020 r. tytuł wykonawczy, tym samym wszczynając wobec zobowiązanych postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania nakazanych czynności. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania nakazanego obowiązku. Nieruchomość, której dotyczył obowiązek, została sprzedana przez skarżących [...] marca 2021 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie fakt, że skarżący nie są już właścicielami nieruchomości, nie mógł uzasadniać wniosku o umorzenie grzywny w trybie art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."). Okoliczność zmiany właściciela budynku nie powodowała automatycznie uchylenia decyzji w przedmiocie nałożonego obowiązku. Sąd wskazał jednocześnie na rozróżnienie umorzenia grzywny na podstawie art. 125 u.p.e.a. od umorzenia postępowania egzekucyjnego, w którym taką grzywnę zastosowano i podkreślił, że z punktu widzenia wymienionego przepisu dla umorzenia grzywny wymierzonej w postępowaniu egzekucyjnym istotne było jedynie ustalenie, czy nałożony obowiązek został w całości wykonany. Skargę kasacyjną złożyli Z. K. i B. K., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej "K.p.a.") w zw. z art. 125, art. 126 i art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprzedaż nieruchomości pozbawia stronę możliwości domagania się zwrotu wyegzekwowanej grzywny nałożonej w celu wymuszenia wykonania obowiązku, a także możliwości domagania się umorzenia grzywny nałożonej, a nieściągniętej, w razie sprzedaży nieruchomości, której obowiązek wskazany w tytule wykonawczym dotyczy. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o zwrocie wyegzekwowanych grzywien, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wystąpili także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odniesienie się do wywiedzionego w skardze kasacyjnej zarzutu wymaga w pierwszej kolejności określenia charakteru prawnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie środek ten kwalifikuje się w swej istocie jako środek osobisty, niezaspokajający bezpośrednio obowiązków o charakterze niepieniężnym (por. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 56; E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, s. 34). Nie utożsamia się go z egzekucją rzeczową, skierowaną do majątku zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia pełni funkcję przymuszającą, jest nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, można ją nakładać kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie wobec tego samego podmiotu. Istnieje możliwość umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, a także możliwość zwrotu w całości lub części uiszczonej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Jednak jedyną przesłanką umorzenia grzywny nieuiszczonej lub nieściągniętej oraz zwrotu w całości lub części grzywny uiszczonej lub ściągniętej jest osiągnięcie celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku administracyjnoprawnego. W niniejszej sprawie, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżących [...] stycznia 2021 r., a zatem w czasie, gdy byli oni właścicielami budynku przy [...] w [...]. Dopiero bowiem [...] marca 2021 r. nieruchomość ta została przez nich sprzedana. Mając na względzie osobisty charakter tego środka egzekucyjnego, a w konsekwencji fakt obciążenia nim osoby właściciela, nie istniały podstawy do jego umorzenia. W czasie, kiedy skarżący dysponowali prawem własności nieruchomości, nie wywiązali się oni z nałożonego obowiązku wygrodzenia zagrożonego katastrofą budynku. Samo zbycie nieruchomości nie mogło usprawiedliwiać umorzenia nałożonej zasadnie grzywny. W tym miejscu można dodać, że sytuację, w której w wyniku czynności cywilnoprawnych dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot, reguluje art. 28a u.p.e.a. Stanowi on, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (na przykład w wyniku zmiany właściciela rzeczy), postępowanie egzekucyjne "jest kontynuowane", przy czym – co należy podkreślić – "dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy". Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny jest taką czynnością egzekucyjną (zob. art. 1a pkt 2 i 12 u.p.e.a. oraz por. z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W art. 28a u.p.e.a. zastrzega się jedynie, że zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych wymaga wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowania go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przechodząc bezpośrednio do oceny zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 125 u.p.e.a. nie został sformułowany precyzyjnie, gdyż nie wskazano, do którego paragrafu tego przepisu się odnosi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął – jako że w świetle treści skargi kasacyjnej nie budziło to wątpliwości – że omawiany zarzut dotyczy art. 125 § 1 u.p.e.a. Wedle art. 125 § 1 u.p.e.a. umorzenie nałożonej grzywny może nastąpić jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zarzut naruszenia tej regulacji, podniesiony w skardze kasacyjnej łącznie z przepisem dotyczącym grzywny w celu przymuszenia jako takiej (art. 119 § 1 u.p.e.a.), nie mógł być zatem uznany za zasadny. Skarżący nie wskazywali bowiem na fakt wykonania obowiązku, jako podstawę wniosku o umorzenie grzywny, ale fakt zbycia nieruchomości. Nie naruszono też art. 126 u.p.e.a. – także wymienionego w skardze kasacyjnej. Niniejsza sprawa dotyczyła postanowienia o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, a nie o odmowie jej zwrotu. Wreszcie nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. Po pierwsze autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą jednostkę redakcyjną tego przepisu ma na myśli. Po drugie, ani słowem nie wyjaśnił, w czym miałoby się wyrażać naruszenie regulacji zawartych w art. 7a K.p.a. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dostrzegł, iż w aktach znajdują się postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego względem skarżących. Z uwagi jednak na związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie był uprawniony do wypowiadania o ewentualnych skutkach tego faktu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.