II OSK 1298/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr.) sędzia NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1633/05 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. P., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. - W., działka nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej własność H. i R. L. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na skutek pisemnej interwencji Z. P. zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W., które wykazały, iż na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się jednorodzinny budynek mieszkalny z garażem, dwukondygnacyjny, podpiwniczony i użytkowany na cele mieszkaniowe. Budynek ten został wybudowany przez małż. L. na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. - W. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i przyjęty do użytkowania w dniu [...] września 1997 r., poświadczeniem Urzędu Gminy W. - W. Zespół Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...]. Ściana południowa budynku, usytuowana w odległości 3 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...] - stanowiącą własność Z. P. - na piętrze i parterze ma otwory okienne. W projekcie budowlanym, załączonym do pozwolenia, zaprojektowane tam były luksfery. Małżonkowie L. przedłożyli zgodę M. K. zamieszkałej na działce przy ul. [...] na wybudowanie ściany budynku z otworami okiennymi w odległości 3 m od granicy działki. Wobec tego, że budynek wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a stan ze zmianami istniejący po zakończeniu budowy został usankcjonowany poprzez przyjęcie budynku do użytkowania, organ I instancji nie znalazł podstaw do podjęcia działań i decyzją nr [...] umorzył postępowanie administracyjne. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Z. P. Organ odwoławczy stwierdził, iż małżonkowie L. dokonali zmiany w elewacji, co stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgoda sąsiadów nie uprawniała inwestorów do wykonania takich robót, ponieważ wymagają one zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, a tego wymogu inwestor nie dopełnił. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy obiekt został przyjęty do użytkowania, organ I instancji powinien rozważyć możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego. Podniósł, że pełnomocnik Z. P. próbuje podważyć zgodę sąsiadki, która mieści się w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. W ocenie skarżącego, złożenie organowi tej zgody było dopełnieniem formalności zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący zarzucił także, iż nie otrzymał decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Stosownie do dyspozycji § 12 ust. 1 i 4 tego rozporządzenia należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m dla budynków z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że dokonanie zmian w elewacji budynku było odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagającym zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a zgoda sąsiada nie uprawniała inwestora do wykonania takich robót. Sąd podkreślił, że jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno - budowlany w postanowieniu z dnia [...] (nakładającym na inwestora obowiązki) wyjaśnił, że zgoda sąsiada nie niesie żadnego skutku, gdyż dla takiego odstępstwa wymagana jest zgoda Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Taką zgodą inwestor nie dysponował. W związku z tym zmiany w konstrukcji budynku zostały dokonane wbrew obowiązującym warunkom technicznym określonym w powołanym rozporządzeniu. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż umorzenie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego było błędne i sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut skarżącego nie otrzymania decyzji z dnia [...], ponieważ w aktach administracyjnych znajduje się dowód doręczenia adresatowi tej decyzji. W ocenie Sądu nietrafne jest także powołanie ust. 6 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. jako dopuszczającego sytuowanie budynku w mniejszych odległościach niż wskazane, bowiem przepis ten dotyczy tylko odległości wskazanej w ust. 4 pkt 2, tj. dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, iż przyjęcie do użytku budynku z odstępstwami od projektu było nieprawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. L., reprezentowany przez radcę prawnego B. G. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 Prawa budowlanego, błędną wykładnię art. 36a ustawy - Prawo budowlane oraz błędną wykładnię § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 i art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne R. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż budynek małżonków L. wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a stan ze zmianami istniejący po zakończeniu budowy został usankcjonowany poprzez przyjęcie budynku do użytkowania. Zaznaczono, iż w niniejszej sprawie w porządku prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja zezwalająca na użytkowanie obiektu budowlanego, która zapadła po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy przez właściwy organ zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji - zdaniem skarżącego - nie można uznać, iż działanie inwestora narusza prawo. Jeżeli jakiekolwiek naruszenia zostały dokonane, to jedynie w wyniku zaniedbania obowiązków przez organ administracji, których konsekwencji nie może ponosić inwestor. Nadto zauważono, iż decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku jest decyzją ostateczną, która może zostać zmieniona jedynie w trybie art. 155 k.p.a. Nie można - jak czyni organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zlecać przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Przepis ten nie daje podstaw do usunięcia stanu pierwotnej niezgodności budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz podstawę do usunięcia złego stanu technicznego, który ma charakter wtórny, tj. jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu bądź też utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Z ustaleń znajdujących się w niniejszej sprawie nie wynika, aby przedmiotowy budynek znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, powodował swym wyglądem oszpecenie otoczenia, albo był użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź też w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Kwestionowanie zgodności obiektu budowlanego z wymogami określonymi w przepisach techniczno - budowlanych oznaczałoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że art. 36 a ustawy - Prawo budowlane został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 23 grudnia 1997 r., a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego związanego z realizacją przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Skoro przepis art. 36a nie obowiązywał w czasie, gdy dokonywano zmian w elewacji, to skarżący nie mógł dopełnić obowiązku z niego wynikającego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., niesłusznie stwierdził, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Z treści tego przepisu nie wynika, aby jego zastosowanie było ograniczone jedynie do przypadku wskazanego w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia. Przepis zawiera jedynie odwołanie do odległości określonej w ust. 4 pkt 2 (odległości co najmniej 3 m od do granicy działki), a nie do właściwości budynków (ściana z lub bez otworów). Zarzucono także, iż organ II instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dostrzegając tych uchybień, nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej, czym naruszył dyspozycję art. 3 § 1 i art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P., reprezentowana przez adwokata J. B., wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Z. P. skarga kasacyjna nie spełnia przesłanek z art. 174 pkt 2 i 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżący nie wskazał na czym polega błędna wykładnia art. 66 i art. 36 a Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. a także nie podał na czym polega naruszenie art. 3 § 1 i art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 prawa budowlanego, błędną wykładnię art. 36a ustawy prawo budowlane oraz błędną wykładnię § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r." W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie wskazano w czym wyraża się błędna wykładnia przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka winna być - zdaniem strony - prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w tym zakresie, a to z poniższych względów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni przepisów art. 66 i art. 36 a ustawy - Prawo budowlane, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów ustawy to tym samym nie można skutecznie zarzucić Sądowi błędnej wykładni prawa - nieprawidłowego odczytania treści określonych przepisów ustawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował także art. 66 Prawa budowlanego. Z tych też względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 66 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] W. z dnia [...] umarzającej postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, przy czym nie wypowiadał się w trybie jakich przepisów Prawa budowlanego winno być prowadzone to postępowanie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii stosowania określonych przepisów Prawa budowlanego. Z uwagi na podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. przez jego błędną wykładnię zwrócić należy uwagę na nowelizacje tego przepisu i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 1995, Nr 10, poz. 46) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 czerwca 1996 roku - jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Jednocześnie § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Nadto przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia stanowił, iż zgoda właściciela nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w brzmieniu przewidującym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 obowiązywał do dnia 20 czerwca 1996 roku tj. do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 kwietnia 1996 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 45, poz. 200). Paragraf 12 ust. 6 rozporządzenia został zmieniony przez § 1 pkt 3 lit. a) noweli w ten sposób, że po wyrazach "od określonej w ust. 4" dodano wyrazy "pkt 2". A zatem, do dnia 20 czerwca 1996 roku § 12 ust. 6 rozporządzenia obowiązywał w brzmieniu dopuszczającym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, a więc zarówno w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 1, jak i w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2. Natomiast od dnia 20 czerwca 1996 roku paragraf 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczał już wyłącznie sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2. Przypomnieć także należy, iż § 12 ust. 7 rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt P. 9/98 (Dz. U. Nr 44, poz. 434 ) został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.94.89.414 ze zm.), przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 15 maja 1999 roku. Nadto wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P. 11/2000 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organów co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Naruszenia art. 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. R. L. upatruje w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organ odwoławczy nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podnosząc ten zarzut R. L. nie wskazał jednak jakich to okoliczności istotnych dla ustalenia stanu sprawy nie wyjaśnił organ II instancji jak też jakie okoliczności sprawy wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jak już wyżej wskazano autor skargi kasacyjnej winien nie tylko przytoczyć podstawy kasacyjne ale i je uzasadnić. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Nadto zważyć należy, iż decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasacyjną, co oznacza, że organ I instancji obciąża obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i w toku ponownego postępowania przed tym organem strony będą mogły podnosić kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i zgłaszać wnioski dowodowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.