II OSK 1301/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 266/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. na rzecz [...] Sp. z o. o. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1301 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...], którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i udzielono H. i J. D. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Starosta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia H. i J. małż. D. na rozbudowę budynku usługowo-handlowego z cz. mieszkalną (kat. I) : na działce nr ewid. [...] i [...] położonych w P. przy ulicy [...]. Dnia [...] inwestorzy wystąpili do Starostwa w P. o zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego rozbudowy w/w budynku usługowo-handlowego polegającego na powiększeniu powierzchni użytkowej obiektu z 666,5 m2 do 720 m2 przy tej samej powierzchni zabudowy. Dnia [...] Starosta na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane postanowił za zgodą stron zmienić swoją decyzję z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo - handlowego z cz. mieszkalną wydaną dla H. i J. D. w części dot. parametrów technicznych projektowanego budynku. Od decyzji Starosty odwołała się Spółka [...], która podniosła, że projekt zamienny wykonany został już po zakończeniu inwestycji. Podniosła również, że zaprojektowane zmiany spowodowały przesłanianie sąsiedniego budynku, oszpecenie ulicy oraz naruszenie interesów skarżącej Spółki. Organ II instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. stwierdzając w uzasadnieniu, że w trakcie realizacji inwestycji inwestor ma możliwość istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 z późniejszymi zmianami). Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie projektowane zmiany w stosunku do zatwierdzonego w dniu [...] projektu budowlanego polegały na zmianie przeznaczenia I piętra na cele usługowe oraz zmianie poddasza użytkowego na kondygnację mieszkalną. Różnica wysokości budynku w stosunku do projektu pierwotnego wyniosła 79 cm. Organ podkreślił, że usytuowanie budynku na gruncie, jak i linia zabudowy nie uległy zmianie. Organ wskazał ponadto, że inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego miasta P. zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], teren na którym jest realizowana wchodzi w skład kompleksu urbanistycznego oznaczonego symbolem [...]. Jako podstawowe przeznaczenie powyższego kompleksu ustalono mieszkalnictwo wielorodzinne 3-5 kondygnacji z dopuszczeniem wzbogacenia tych obszarów o funkcje uzupełniające. Zdaniem organu nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ponadto uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył powyższe przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że organ I instancji wydając decyzję następnego dnia po złożeniu wniosku naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). Nie zwrócił organ odwoławczy również uwagi na to, że w treści decyzji organ I instancji wskazano, iż zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron mimo, braku w aktach sprawy takiej zgody, a treść odwołania świadczy, że przynajmniej jedna ze stron nie wyrażała zgody na zmianę decyzji. Powyższe wskazuje na to, że organ I instancji wydając decyzję z dnia na dzień, nie badał zgodności postępowania inwestora z prawem budowlanym i nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu również organ odwoławczy nie badał zgodności postępowania inwestora z prawem budowlanym i nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, bowiem nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej, a przede wszystkim do zarzutu zakończenia inwestycji przed uzyskaniem decyzji zatwierdzającej zamienny projekt. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w szczególności: - art. 36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 32 - 35 i art. 20 ust. 1 pkt 1b tegoż Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż Wojewoda M. nie uwzględnił tychże przepisów wydając zaskarżoną decyzję, a tym samym zarówno decyzja organu I - ej instancji, jak i też zaskarżona decyzja Wojewody M. naruszają te przepisy ze szkodą nie tylko zresztą dla skarżącej Spółki; 2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 50 § 1 p.p.s.a. "przez rozpoznanie skargi osoby prawnej, która nie była uprawniona do wniesienia skargi, gdyż - jak to ustalił Sąd pierwszej instancji - nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się zaskarżoną decyzją"; - art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, a jedynie ogólnikowo stwierdza, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera właściwej analizy materiału dowodowego i wykładni przepisów prawa, a nadto opiera się na stanie faktycznym wadliwie ustalonym przez Sąd I instancji, w szczególności odnośnie warunków koniecznych do spełnienia przez inwestora, by można było wydać decyzję w przedmiocie zmiany projektu budowlanego wcześniej zatwierdzonego; - art. 145 ust 1 pkt 1c p.p.s.a przez dowolne przyjęcie, iż zarówno organ I - ej instancji, jak i też II - iej instancji wydali decyzje odnośnie zmiany pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego bez sprawdzenia, czy ta zmiana jest zgodna z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z przepisami techniczno-budowlanymi, a także w zakresie kompletności zamiennego projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a nadto z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 k.p.a. Przedstawiając powyższe zarzuty kasacji uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przewidzianych. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy należy spojrzeć przez pryzmat zakresu zmian dokonanych przez inwestora i zatwierdzonych przez budowlane organy administracyjne. Prawdą jest, iż stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego przy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, stosuje się odpowiednio przepisy art. 32 do art. 35 tegoż Prawa budowlanego, a więc całą procedurę koniecznych uzgodnień, ale tylko tych, które miały istotny wpływ na wydawaną decyzję zmieniającą. Taka interpretacja wprost wynika ze słowa "odpowiednio" użytego przez ustawodawcę. Zdrowy rozsądek poparty wagą i charakterem zmian decyduje o stosowaniu od nowa procedur uzgadniających. Konieczność stosowania art. 32 do art. 35 Prawa budowlanego nie jest automatycznie uruchamiana przy zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jest to uzależnione od zakresu zmian i ich istoty w przedmiocie wpływu na wcześniej uzgodnione warunki inwestycji w zakresie, jaki wynika z przepisów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż takie uzgodnienia były faktycznie konieczne, a jedynie wskazał na obowiązujące przepisy prawne. To jest zbyt mało, by uchylić przedmiotową decyzję Wojewody M.. Ta materia była poza zasięgiem merytorycznego rozstrzygania przez Sąd Administracyjny, bowiem Sąd nie ustalił, by zatwierdzony projekt zamienny wymagał "odpowiedniego" stosowania art. 32 do 35 Prawa budowlanego, czy też, że jest on niezgodny z jego art. 20 ust. 1 pkt lb. Zdaniem skarżącego charakter zmian był tego rodzaju, iż wszelkie uzgodnienia dokonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zachowywały swą aktualność także w przypadku zatwierdzenia projektu zamiennego, łącznie z bezpieczeństwem i ochroną zdrowia ludzkiego. Strona wnosząca kasację wskazała, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym wnosząca skargę do Sądu I instancji Spółka nie wyczerpuje pojęcia strony z art. 28 k.p.a., bowiem w niczym ta decyzja nie dotyczyła jej sfery prawnej. Nie ma ona zatem interesu prawnego, a tylko interes faktyczny, a to z kolei winno być ocenione przez Sąd na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż ta Spółka nie jest uprawnioną do wniesienia skargi, tym bardziej, iż nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Nadto autor kasacji stwierdził, iż inwestor działając zgodnie z decyzją doprowadził roboty budowlane do końca, a więc ustalenie stanu prac stało się bezprzedmiotowe. Pełnomocnik Spółki z o.o. [...] w P. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie kasacji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba za chybiony uznać przede wszystkim zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 50 § 1 p.p.s.a. Autor kasacji uchybienie przytoczonej wyżej normie upatruje w tym, iż rozpoznano skargę osoby prawnej, która nie była uprawniona do wniesienia skargi, gdyż jak to ustalił Sąd pierwszej instancji, jego zdaniem, nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się zaskarżoną decyzją. Stwierdzić przede wszystkim należy, iż nie jest uprawnione stwierdzenie zawarte w kasacji, aby Sąd pierwszej instancji ustalił, że wnosząca skargę [...] Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Takie twierdzenie kasacji jest dowolne, co więcej sprzeczne z wywodami samej strony zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje też fakt, iż odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła [...] Sp. z o.o., a więc wywód, iż podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jest całkowicie bezzasadny. W związku ze sformułowaniem powyższego zarzutu zauważyć przede wszystkim trzeba, że brzmienie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje na jego materialnoprawny charakter. Tym samym legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Wynikająca z tego przepisu legitymacja dla strony skarżącej oparta była na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. Wobec tego, zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, iż [...] Sp. z o.o. była legitymowana do złożenia skargi, gdyż jej uprawnienie wynikało z dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W kontekście pozostałych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, co stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i przypomnieć, na czym polega podstawowa różnica pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem "w sprawie", czyli postępowaniem bezpośrednio rozstrzygającym o prawach i obowiązkach strony. Natomiast postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.), jak również nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie zmierzają zatem do kształtowania materialnoprawnej sytuacji strony (nie rozstrzygają o zakresie jej praw i obowiązków), lecz orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej orzeczeń bądź dokonanych czynności. Z tego względu wojewódzkie sądy administracyjne mogą oddalić skargę, mogą też decyzje administracyjne uchylać (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), stwierdzać ich nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub niezgodność z prawem (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), ale nie mogą ich zmieniać, czyli kształtować praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Badanie dokonywane w ramach prowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli i wydane w jego następstwie orzeczenie ograniczone jest jedynie do kwestii zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia lub czynności organu. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, odmiennie niż to winien czynić organ administracji. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że przedmiotem ustaleń faktycznych wojewódzkiego sądu administracyjnego jest m.in. to, czy w sprawie administracyjnej stan faktyczny został prawidłowo ustalony. Stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia administracyjnego okoliczności faktyczne nie pozostają zatem obojętne dla postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w ramach przeprowadzanej kontroli sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób ocenione. Z przytoczonych wyżej względów stwierdzić należy , iż w przedmiotowej sprawie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 k.p.a. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na to, iż treść kontrolowanej decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten ani się nie odniósł do zarzutów odwołania, ani też nie przeprowadził postępowania pozwalającego na stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego dokonano ustaleń pozwalających na ocenę, iż oparcie zaskarżonej decyzji na art. 36 a ustawy Prawo budowlane nie narusza tej normy prawnej. Ograniczenie się przez organ administracji do stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie projektowane zmiany w stosunku do zatwierdzonego w dniu [...] projektu budowlanego polegały na zmianie przeznaczenia I piętra na cele usługowe oraz zmianie poddasza użytkowego na kondygnację mieszkalną, a różnica wysokości budynku w stosunku do projektu pierwotnego wyniosła 79 cm, nie może być przyjęte za wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego i to w kontekście zarzutów przedstawionych przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Na konieczność dokonania właściwych i wyczerpujących w sprawie ustaleń wskazano w zaskarżonym wyroku. Nie może być tym samym za zasadny przyjęty zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie przez organ administracji wskazanym w zaskarżonym wyroku przepisom postępowania, powoduje, iż nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 32 - 35 i art. 20 ust. 1 pkt 1b tegoż Prawa budowlanego. Dopiero bowiem dokonanie należytych w sprawie ustaleń pozwoli na stwierdzenie, jakie normy prawne i w jakim zakresie winny mieć w sprawie zastosowanie. Zasadnie wskazano we wniesionej kasacji, iż zakres zmian objętych zatwierdzonym projektem zamiennym, po ich ustaleniu winien być poddany ocenie konkretnej i wyczerpującej, o jakiej mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane. Jednakże do dokonania tych ustaleń w zakresie wyżej wskazanym nie jest upoważniony Sąd tylko organ administracji. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.