II OSK 1311/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K.D. i A.D. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 689/13 w sprawie ze skarg J.G. i M.M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargi kasacyjne. UZADADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu spraw ze skarg J. G. i M. M. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2) oraz zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżących J. G. i M. M. kwotę po 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania,. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta Pucki wydał inwestorom B. D. i K. D. prowadzącym Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku po Kolumnie Transportu Sanitarnego położonego na terenie działek nr [...] i [...] w P. przy ul. [...] [...] na centrum rehabilitacji. Zakres robót obejmował wybicie sześciu otworów okiennych oraz docieplenie ściany budynku leżącej na granicy z działką nr [...]. Udzielenie pozwolenia na realizację otworów okiennych w ścianie leżącej na granicy nieruchomości wynikało z faktu, iż inwestorzy złożyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością sąsiednią – działką nr [...] na cele budowlane. Jako obszar oddziaływania obiektu wskazano działki [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta Pucki wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i wznowił postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta Pucki wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 pkt 4 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.) polegające na wybiciu sześciu otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się na granicy z działką nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta Pucki, po uzyskaniu upoważnienia Ministra, wyraził zgodę na odstępstwo. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta Pucki, powołując jako podstawę prawną art. 163 k.p.a. uchylił własną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę (dotyczącego wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania) stwierdzając, że wbrew oświadczeniu złożonemu z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestorzy nie dysponują na cele budowlane działką nr [...], która to działka jest własnością Powiatu [...]. Organ wskazał, iż dowód, na podstawie którego wydana została decyzja – oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane okazał się fałszywy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji. Decyzją z [...] października 2012 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Starosty Puckiego z dnia [...] lipca 2005 r., wskazując, że organ błędnie zastosował art. 163 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe wywołane wnioskiem złożonym przez M. G. i H. G. z 2005 r. organ będzie musiał zakończyć ponownym wydaniem decyzji. Od decyzji Wojewody Pomorskiego zostało złożone odwołanie, które do dnia wyrokowania przez Sąd nie zostało rozpatrzone. Działka nr [...] decyzją Burmistrz Pucka z dnia [...] sierpnia 2006 r. zatwierdzającą projekt podziału, został podzielona na działki o numerach [...] i [...]. Pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r. J. G. – właściciel działki nr [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem prac budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie budynku posadowionej na granicy działek [...] i [...]. Postanowieniem z [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku wstrzymał roboty budowlane prowadzone w budynku usytuowanym na działce nr [...]. W tym samym dniu organ ten wydał decyzję, którą nakazał zaniechać prowadzenia dalszych robót w budynku położonym na terenie działki nr [...]. Na skutek odwołania J. G. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując przede wszystkim na konieczność ustalenia terminu wykonania otworów okiennych w ścianie budynku inwestorów posadowionej na granicy działki J. G.. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nałożył na inwestorów: B. D. i K. D. obowiązek zamurowania otworów okiennych wykutych w ścianie usytuowanej na granicy z nieruchomością J. G.. Decyzję organ II instancji uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Inwestorów nie powiadomiono o wniesieniu odwołania. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. inwestorzy poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim o wykonaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i zamurowaniu otworów luksferami oraz zakończeniu "wszelkich prac remontowych". Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nałożył na B. D. i K. D. obowiązek zamurowania sześciu otworów okiennych w sposób spełniający wymogi przegrody ogniowej oraz usunięcia kratek i kominów wylotowych ze ściany znajdującej się na granicy działek i wyprowadzeniu ich ponad połać dachu w celu zapewnienia pełnej możliwości korzystania z działki nr [...] przez jej właściciela. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zamurowanie otworów pustakami szklanymi typu luksfer nie spełnia wymogów przeciwpożarowych. Decyzję tę uchylił Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wskazując, że z § 232 pkt 6 rozporządzenia wynika możliwość wypełnienia otworów ściany oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło. Zawiadomieniem z 15 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. poinformował, że w związku ze zbyciem nieruchomości w miejsce B. D. organ uznał za stronę A. D., a miejsce J. G. – M. M.. J. G. stroną postępowania jako właściciel działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim, orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wybiciu otworów okiennych oraz robót elewacyjnych na ścianie budynku położonego na terenie działek [...] i [...] w P. przy ul. [...] [...], na granicy z działką nr [...]. Organ stwierdził, że w wyniku oględzin nieruchomości ustalił, że zamurowanie sześciu otworów okiennych na granicznej ścianie budynku luksferami nastąpiło zgodnie ze sztuką budowlaną. Odnośnie kwestii przekroczenia granic nieruchomości przez inwestorów w zakresie docieplenia budynku, organ wskazał, że kwestia naruszenia prawo własności sąsiedniej nieruchomości nie podlega ocenie organu nadzoru budowlanego, a właściwym do jej oceny jest sąd cywilny. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. G. i M. M.. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy były roboty budowlane polegające na samowolnym wybiciu sześciu otworów okiennych w ścianie położonej na granicy działek, a następnie ich samowolne zamurowanie, a także ocieplenie ściany. Organ za niedopuszczalne uznał usytuowanie otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się na granicy działki budowlanej, gdyż takie usytuowanie narusza § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zatem jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa było nałożenie na inwestorów obowiązku zamurowania sześciu otworów okiennych w ścianie tego budynku, znajdującej się bezpośrednio na granicy z działką nr [...] w P. w taki sposób, aby ściana ta spełniała wymogi przeciwpożarowe. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. prawidłowo nałożył taki obowiązek. Natomiast po powzięciu informacji, że inwestor dokonał zamurowania otworów okiennych, zanim została rozpatrzona sprawa w trybie odwoławczym, organ I instancji był zobowiązany dokonać oceny wykonania tych robót i wyjaśnić czy zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną oraz czy ściana spełnia wymogi przeciwpożarowe. Organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia otworów okiennych zamurowanych luksferami jest mniejsza niż 10% powierzchni całej ściany. Łączna powierzchnia wypełnionych otworów wynosi 5,39 m2, natomiast powierzchnia przedmiotowej ściany wynosi 196,1 m2, co stanowi 2,75% powierzchni ściany. Organ ustalił, że wypełnienie otworów okiennych pod względem jakości jest zgodne z warunkami określonymi w § 226 i § 232 rozporządzenia. Podczas przeprowadzonych oględzin organ I instancji ocenił sposób zamurowania okien stwierdzając, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Powyższa ocena została poparta oświadczeniem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych K. B. oraz M. Z.. W skardze na powyższą decyzję J. G. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1. art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wykonywanie robót budowlanych po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w budynku usytuowanym na terenie działki [...] położonej w P., nie obliguje organu I instancji do orzeczenia o obowiązku wynikającym z art. 50a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, 2. art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, pomimo iż inwestorzy wykonali prace budowlane przed wydaniem przez Starostę Puckiego decyzji z [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku, a pozostałe prace budowlane po wydaniu przez Starostę Powiatu Puckiego postanowienia z [...] czerwca 2005 r., o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych oraz na zmianę sposobu użytkowania budynku, 3. § 232 ust. 6 w zw. z § 226 rozporządzenia poprzez błędne określenie stosunku powierzchni wypełnionych luksferami otworów okiennych do powierzchni ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Nadto skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania - 1. art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która nie jest przewidziana w dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zamiast art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w sprawie strony postępowania - Powiatu [...] i nieustalenie wszystkich stron toczącego się postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku [...] lipca 2013 r. wniosła również M. M., przytaczając zarzuty tożsame z zarzutami skargi J. G.. W skardze tej podniesiono nadto zarzuty dotyczące niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz brak możliwości zapoznania się z aktami przed organem pierwszej instancji. Skarżąca stwierdziła, że samowola budowlana inwestorów sprowadza zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników objętego nią budynku oraz osób znajdujących się w jego pobliżu, wskazała na zmianę rozkładu sił działających na ścianę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. Przypomniał, że rozpoznawana sprawa dotyczy oceny zgodności z obowiązującymi przepisami robót związanych z wykuciem sześciu otworów okiennych i ich zamurowaniem materiałem przepuszczającym światło typu luksfer oraz dociepleniem ściany budynku położonego w P., przy ul. [...] [...] na działce nr [...], na granicy z działką nr [...], której obecnym właścicielem jest M. M., a także z działką nr [...], której właścicielem pozostaje J. G.. Sąd wskazał, że nie było kwestionowane, iż inwestorzy wykonując w ścianie położonej na granicy nieruchomości otwory okienne oraz prace elewacyjne, nie dokonali odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem. Skarżący kwestionowali natomiast termin wykonania otworów, zgodność z prawem wydanego pozwolenia na budowę zezwalającego na realizację otworów okiennych w ścianie położonej na granicy nieruchomości oraz przekroczenie granic nieruchomości przez docieplenie budynku. Otwory wykonane początkowo jako okienne zostały następnie przez inwestorów zabudowane luksferami. Sąd zauważył, że zgodnie z prawem wykorzystanie własności nieruchomości sąsiednich winno następować w oparciu o zgodę jej właścicieli. Inwestorzy zamierzając przekroczyć granicę nieruchomości sąsiedniej poprzez wykonanie docieplenia budynku winni legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie tego uprawnienia przez inwestora organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować w postępowaniu dowodowym. Sąd przypomniał treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10 i wskazał, że z jej uzasadnienia wynika konieczność badania, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, iż nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 Prawa budowlanego, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zaakceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego. W sytuacji, jeżeli ściana budynku leży na granicy z działką nr [...] i pozostały na niej parapety wystające z wypełnionych luksferami otworów okiennych, oraz wykonano docieplenie, to wyjaśnienia wymagają podnoszone wielokrotnie w toku postępowania twierdzenia, iż inwestorzy przekroczyli granicę działki, na której stoi budynek. Przekroczenie to może dotyczyć również działki nr [...], co wynika z informacji z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych. Uwzględnić przy tym należy, iż do zatwierdzenia projektu przebudowy doszło wobec oświadczenia inwestorów o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [...], w skład której wchodził fragment gruntu figurujący obecnie w ewidencji jako działka nr [...]. Przyjęcie przez organy odmiennego stanowiska w tym zakresie uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał w tej sytuacji na konieczność dokonania przez organy administracji ustaleń odnośnie zakresu przekroczenia sąsiedniej nieruchomości przez wykonane prace budowlane oraz tytułu prawnego inwestorów do tej nieruchomości. Podniósł także, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej, jak i postępowania naprawczego nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność rozważenia, że w istocie w związku ze skierowanym do inwestorów nakazem zamurowania otworów okiennych i jego wykonaniem na podstawie nieostatecznej decyzji stan faktyczny obiektu uległ zmianie i ocenie organów podlegała kwestia prawidłowości zamurowania otworów luksferami i zgodność tych robót z przepisami prawa oraz kwestia realizacji docieplenia budynku. Sąd ocenił, że przypadek, w którym inwestor przystępując do budowy dysponował wydanym już pozwoleniem, lecz było ono jeszcze nieostatecznej nie powinien być uznawany jako prowadzenie robót bez pozwolenia na budowę. Inwestor, co do zasady, przed przystąpieniem do realizacji robót spełnił bowiem obowiązek wynikający z art. 28 § 1 Prawa budowlanego dotyczący uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji, tj. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winna znajdować procedura przewidziana przepisem art. 51 Prawa budowlanego. A zatem skoro organy ustaliły, że roboty budowlane zostały wykonane po uchyleniu wydanego pozwolenia na budowę w trybie wznowieniowym, w takiej sytuacji istotne znacznie ma data uostatecznienia się decyzji. Realizacja robót budowlanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym powinna być uznana za samowolę budowlaną. W obrocie prawnym w dacie realizacji robót brak bowiem było pozwolenia na budowę. Ustalenia organów odnośnie dat realizacji robót budzą jednak uzasadnione wątpliwości i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. W tym zakresie wskazywane były trzy okresy – przed wydaniem pozwolenia, po jego wydaniu lecz przed uostatecznieniem się lub w drugiej połowie 2005 r., po wydaniu decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. Kwestia winna podlegać szczegółowemu ustaleniu. Jako istotną okoliczność Sąd pierwszej instancji wskazał stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej pozwolenia na budowę, która to decyzja nie jest decyzją ostateczną. Do czasu jej uostatecznienia się formalnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja uchylająca pozwolenie na budowę. Decyzja stwierdzająca nieważność wywołuje skutek ex tunc, zgodnie z którym dotknięta nieważnością decyzja wyeliminowana jest z obrotu prawnego od daty jej wydania. Zatem ocena w tym zakresie będzie mogła być dokonana po uostatecznieniu się decyzji stwierdzającej nieważność wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe będzie musiał wydać kolejną decyzję kończącą to postępowanie. W sytuacji gdy inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], nie mogli oni wykonać otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy tej działki, ani wykonać docieplenia budynku przekraczającego granicę tej nieruchomości, jak i nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Organ w postępowaniu wznowieniowym nie będzie mógł zaakceptować poprzednio wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę ani wydać nowej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na fakt, iż prace zostały już wykonane. Wydanie odnośnie inwestycji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych nie może wpłynąć na odmienną ocenę tej kwestii. Zgoda taka skuteczna jest jedynie w ramach prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postanowienie Starosty Puckiego z [...] sierpnia 2005 r. wydane zostało po zakończeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jak i postępowania wznowieniowego. Nadto wskazać należy, że zasadność takiego odstępstwa budzi wątpliwości, a winna być ona przez organ uzasadniona i wobec niezaskarżalności postanowienia w tym przedmiocie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym dotyczącym pozwolenie na budowę. Sąd przypomniał także, że do wypełnienia otworów okiennych luksferami doszło na podstawie nieostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z [...] stycznia 2011 r., w czasie trwania postępowania odwoławczego przed Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Roboty te nie powinny być jednak kwalifikowane jako wykonane samowolnie, bez pozwolenia na budowę. A do takich robót zastosowanie miał tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Wskazać także należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wypełnienia otworów okiennych, których istnienie było sprzeczne z przepisami o warunkach technicznych budynku. Montaż spornych luksferów stanowił zabezpieczenie tych otworów. Wykonanie w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego prac dotyczących zabezpieczeń nie może być uznane za niezastosowanie się do tego postanowienia. Celem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niedopuszczenie do dalszego naruszenia prawa, a naruszenia takiego nie stanowi realizacja obowiązków wynikających z przepisów. Sąd podkreślił także, że roboty budowlane wykonane w sposób przekraczający granicę sąsiedniej nieruchomości nie mogą zostać zalegalizowane ani w postępowaniu naprawczym, ani w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli inwestor nie uzyska tytułu prawnego do tej nieruchomości. Niezależnie od zastosowanego trybu będą one zatem musiały podlegać nakazowi rozbiórki i w sprawie nie będzie wymierzana opłata legalizacyjna. Zatem zasadnicza różnica mająca znaczenie przy zastosowaniu obu trybów postępowania w istocie prawdopodobnie w sprawie nie wystąpi. Sąd wojewódzki ocenił także, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny – cechy przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian. W ocenie Sądu, brak jest także podstawy prawnej do uznania, iż zabudowa ściany znajdującej się na granicy nieruchomości luksferami wymagała zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości i wyłączała w przyszłości możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości budynkiem zbliżonym do granicy nieruchomości. W kwestii ochrony przeciwpożarowej Sąd wskazał na treść § 272 ust. 3. i przywołując zarzuty skarżących podał, że uwzględniając cel realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jakim jest zapobieganie rozprzestrzenieniu się ognia poza strefę pożarową należy przyjąć do obliczeń mniejszy parametr powierzchni, a więc wewnętrzny. Kwestie te winny podlegać ustaleniu przez organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. W związku z uchyleniem decyzji sprawa rozpatrywana będzie na nowo. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ dokona oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wypełnieniem otworów luksferami. Oświadczenia K. B. oraz M. Z., przedstawione przez inwestora nie stanowią opinii biegłych, a uczestnicy postępowania kwestionowali ich treść. Organy obu instancji nie zweryfikowały złożonych oświadczeń. Brak jest zatem podstaw by uznać, że oświadczenia te w sposób wyczerpujący wyjaśniają poprawność sposobu zamurowania otworów, a organy obu instancji w zakresie zgodności wskazanych robót z przepisami i sztuką budowlaną oceny dokonały na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego. Kwestia prawidłowości wykonania zabudowy luksferami wymagać będzie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dokonania szczegółowych ustaleń i ocen. Odnosząc się do zarzutów skarg, związanych naruszeniem przez organy obu instancji art. 28 k.p.a., Sąd stwierdził, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił zasadność argumentów stron skarżących, iż rzeczą organu administracji prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich podmiotów, którym przepisy prawa nadają status strony i zapewnienie im udziału w postępowaniu. W zakresie omawianej sprawy będą to w szczególności podmioty, których prawo własności lub mające inne źródło interes prawny może być związany ze zrealizowanymi robotami budowlanymi. Będzie nim też niewątpliwie właściciel działki gruntu, na której położony jest budynek, w którym doszło do samowoli budowlanej. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyciągów z rejestru gruntów wynika, że inwestorzy nie są jedynymi właścicielami tej nieruchomości. Jako właściciel działek nr [...] i [...] figuruje również Powiat [...]. Jako niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty M. M. związane z naruszeniem art. 10 k.p.a. Skarżąca nie wykazała bowiem by takie naruszenia prawa przez organ mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jako niezasadne uznano także zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oraz niezastosowania przez organ odwoławczy normy art. 156 k.p.a. Rodzaje decyzji w postępowaniu odwoławczym w sposób zamknięty określa bowiem norma art. 138 k.p.a., która nie przewiduje możliwości stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności kontrolowanej decyzji. Skargi kasacyjne od powyższych decyzji złożyli K. i A. D. oraz Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie K. i A. D. zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w zw. z art. 151 k.c. i 222 k.c. - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego powinien żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego nie tylko z prawem administracyjnym, w tym w szczególności budowlanym, lecz również cywilnym. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie, powołując się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 wskazali, że organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowane albowiem w tym postępowaniu organ nie weryfikuje czy inwestor posiada takie prawo. Brak podstaw do weryfikowania tego prawa wynika bowiem z faktu, że "art. 51 nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację, wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaścicieli nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć sytuacje zgodności z prawem administracyjnym, a nie cywilnym, co oznacza, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności, a pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami administracji lecz przed sądem powszechnym. W oparciu o tak wskazany zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie solidarnie od J. G. i M. M. zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości zarzucając: 1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409, dalej: prawo budowlane) w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestor tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, 2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wskazując na powyższe uchybienia wyroku Sądu skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, z uwagi na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawne, wniósł o przedstawienie zagadnienia obowiązku badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumenty przemawiające za wadliwością rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. W odpowiedzi na skargi kasacyjne J. G. i M. M. wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Obie skargi kasacyjne zawierają zasadniczo jeden zarzut: naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o ten przepis organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania prawa inwestora do dysponowana nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołały treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10, zgodnie z którą przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa uchwała, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przesadziła jedynie, że organ nie ma prawa żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest jednak żądanie oświadczenia, a czym innym badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe zagadnienie związane jest z nałożonym przez ustawodawcę na organy nadzoru budowlanego obowiązkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane). Na tle wykładni pojęcia: "doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem" prezentowane były odmienne stanowiska. W orzecznictwie spotkać można poglądy wskazujące, że stan zgodny z prawem oznacza zgodność z przepisami administracyjnego prawa materialnego. W uzasadnieniu tego twierdzenia wskazuje się, że brak jest w przepisach prawa budowlanego podstaw do nakładania obowiązków z innych gałęzi prawa, w tym przede wszystkim prawa cywilnego (tak m.in.: A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja A. Glinieckiego, wydanie I, Wielkie Komentarze LexisNexis. ; NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie II OSK 2140/10 Lex 1138086, NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 755/11, dostępne na http://:irzeczenia.nsa.gov.pl). Drugi pogląd, który został wyrażony również w uzasadnieniu ww. uchwały wskazywał na szerokie rozumienie pojęcia zgodności z przepisami. W konsekwencji zwolennicy tego poglądu wyrażają stanowisko, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze, po ustaleniu, że inwestor nie posiadał i nadal nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowane i wyda rozstrzygnięcie stosowne do ustalonego stanu faktycznego. Zwolennicy tego poglądy podnoszą dodatkowo, że za taką interpretacja ww. przepisu przemawia treść art. 4 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, który stanowił, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności zamierzenia budowanego z przepisami (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. IIOSK 2322/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko podziela także Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Należy dodatkowo podkreślić, że brak jest podstaw do różnicowania pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on złożyć oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, zaś w przypadku zrealizowania inwestycji bez takiego zezwolenia (w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego) organ zwolniony jest z badania tego aspektu sprawy. Nie może być bowiem tak, że osoba nieprzestrzegająca prawa jest w lepszej sytuacji prawnej i faktycznej, niż ta, która działała z poszanowaniem porządku prawnego. Należy dodatkowo podkreślić, że jako wyjątek od reguły określonej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą inwestor winien wykazać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wprowadzono uproszczoną formę wykazania powyższego poprzez złożenie stosowanego oświadczenia, a inwestor może z tej formy skorzystać jedynie w sytuacjach wskazanych w ustawie. W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że posiada prawo do zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej. Taki obowiązek jest zatem nałożony na inwestora również wtedy, gdy zaistnieje konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. W świetle powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie uszło uwadze organom nadzoru budowlanego, że prace budowane przy budynku inwestorów prowadzę były przy ścianach posadowionych bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, których właścicielami są skarżący J. G. i M. M.. Obowiązkiem organu było zatem sprawdzenie czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie, w jakim prace budowlane były wykonywane z przekroczeniem tych granic. Jednocześnie słusznie Sąd zauważył, że na etapie postępowania naprawczego nie ma możliwości wydania postanowienia w przedmiocie odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w art. 9 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten dopuszcza, w szczególnie uzasadnianych przypadkach, możliwość odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych, w tym również co do lokalizowania obiektów. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie przewidział odrębnego środka odwoławczego, to jest zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w kontrola legalności takiego postanowienia może (i powinna) się odbywać wraz z kontrolą legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Oczywistym się zatem jawi, że odstępstwo to powinno być udzielone przed wydaniem decyzji udzielającej takiego pozwolenia, a nie na etapie pozwolenia postępowania naprawczego. W przeciwnym razie inwestor miałby możliwość legalizowania obiektów metodą "faktów dokonanych", co nie może podlegać ochronie w państwie działających w oparciu o przepisy prawa. Natomiast dokonując oceny czy inwestorzy posiadają prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może ujść uwadze organów administracji, że reguła superficies solo cedit wyrażona w art. 48 k.c. podlega pewnym ograniczeniom. Przepis art. 151 k.c. stanowi, że jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze. Kodeks cywilny przewiduje podobne roszczenia m.in. w art. 321 § 2. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji rzeczą organu będzie ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a zatem czy niezbędne będzie zastosowanie rygoru określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzuty skarg kasacyjnych, w których prezentowany jest odmienny od przedstawionego wyżej pogląd, co do interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 1 nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą przedstawioną wyżej oceną prawną. Jednocześnie organy uwzględnią wskazania co do dalszego toku postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które niezależnie od przyczyny omówionej wyżej, również legły u podstaw rozstrzygnięcia tego Sądu. Wobec braku zarzutów skarg kasacyjnych w tym zakresie Sąd nie mógł dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w tej części. Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.