II OSK 1316/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 914/16 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 914/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę skarżącej Gminy, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Starosta B., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez K. Sp. z o.o. w K. budowy obiektu socjalno-gospodarczego na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego enumeratywnie wymieniono obiekty, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. M.in. są to wolnostojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35m². Przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętów i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego czy budynku rekreacji indywidualnej. Na wnioskowanej działce według obowiązującego planu nieruchomość powyższa została oznaczona jako PE1/US1 – prowadzenie działalności gospodarczej w związku z eksploatacją powierzchniową. Dopuszczono tam również lokalizację obiektów socjalno-gospodarczych związanych ze sportem. Nie jest tam więc dopuszczona zabudowa mieszkaniowa ani rekreacyjna. Odwołanie od ww. decyzji wniosła ww. Spółka. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji posłużył się definicją "budynku gospodarczego" zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, która nawiązuje do roli służebnej wobec zabudowy mieszkaniowej. Stąd też w ocenie Starosty budowa budynku gospodarczego byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt gospodarczy powstał jako zabudowa towarzysząca innemu budynkowi mieszkalnemu. W ocenie Wojewody, argumentacja taka jest niewłaściwa. Odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, że taka interpretacja prowadziłaby do nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji obiektów gospodarczych. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień obowiązującego planu – ww. działka położona jest w jednostce PE1/US1. Dopuszcza się na tym obszarze lokalizację obiektów socjalno-gospodarczych związanych ze sportem i rekreacją. Słusznie zatem uznał inwestor, że realizacja zamierzenia jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i nie było podstaw do wyrażenia sprzeciwu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Gmina, wnosząc o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 24 października 2016 r. ww. Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że przywołane przez stronę skarżącą argumenty są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 914/16, uwzględniając skargę, wskazał, że uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 50 p.p.s.a., co wymaga od podmiotu wnoszącego skargę posiadania interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). W ocenie składu orzekającego skarżąca Gmina posiada interes prawny w rozstrzyganej sprawie. Skutecznie wywiodła go w trakcie rozprawy z faktu bycia właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Nieruchomość ta stanowi drogę publiczną (ulica [...]). Z tej drogi (będącej w zarządzie organu wykonawczego gminy) lub z odległej ulicy [...] (o takim samym statusie) będzie realizowany zjazd umożliwiający komunikację nieruchomości z drogą publiczną. Powyższe okoliczności wskazują, że Gmina B. ma interes prawny w sprawie. Odnośnie kwestii merytorycznych Sąd uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wyrażenia sprzeciwu wobec planowanych robót. W ocenie Sądu, brak było podstaw do wyrażenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednakże rozstrzygając sprawę organ II instancji powinien w sposób całościowy dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, również pod kątem przesłanek określonych w pkt 2 wspomnianego przepisu, tj. czy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Wątpliwości składu orzekającego budzi dokonane przez organ II instancji utożsamienie użytego w miejscowym planie pojęcia "obiekt socjalno-gospodarczy związany ze sportem i rekreacją" z pojęciem "budynek gospodarczy". Sformułowanie "socjalno-gospodarczy" nie oznacza bowiem socjalny lub gospodarczy. Obie te funkcje muszą występować jednocześnie. Zatem lokalizację budynku gospodarczego na terenie przeznaczonym na lokalizację obiektów "socjalno-gospodarczych" należy uznać za niedopuszczalną. Jeśli zaś obiekt, którego dotyczy zgłoszenie ma pełnić faktycznie funkcję socjalno-gospodarczą, organ administracji winien ustalić w stosunku do czego funkcja socjalna ma zostać zrealizowana. Powinna bowiem odnosić się ona do istniejących lub planowanych obiektów związanych ze sportem lub rekreacją. Obiekt socjalny stanowi bowiem niejako zaplecze innego przedsięwzięcia, jest jego uzupełnieniem (np. sanitariaty, szatnie). W ocenie Sądu, Wojewoda powinien rozważyć jeszcze jedną zasadniczą kwestię. Otóż działka, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze ochrony pośredniej ujęcia wody. Konsekwencją tego jest wprowadzenie określonych ograniczeń związanych z lokalizacją tam nowych obiektów. Ta kwestia została jednak przez organ II instancji pominięta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła ww. Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzyjęciu, że kwestia interesu prawnego Gminy została już przesądzona we wcześniejszych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; - art. 7 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzyjęciu, że kwestia interesu prawnego Gminy została już przesądzona we wcześniejszych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; - art. 64 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu definicji "obiektu socjalno-gospodarczy" w sposób naruszający prawo własności (użytkowania wieczystego). Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że Gmina posiada interes prawny w rozstrzyganej sprawie i nieodrzucenie skargi Gminy; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi Gminy z uwagi na niewskazanie przez Gminę interesu prawnego, na którym oparta mogłaby być legitymacja do w niesienia skargi; - art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi Gminy z uwagi na brak interesu prawnego we wniesieniu skargi w sytuacji, gdy we wcześniejszych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi Gminy z uwagi na niewskazanie interesu prawnego, na którym oparta mogłaby być legitymacja do wniesienia skargi; - art. 170 p.p.s.a. przez uznanie, że Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie jest związany orzeczeniami w postaci postanowień wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach we wcześniejszych sprawach pomiędzy tymi samym stronami i dotyczących tego samego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim ww. Spółka (inwestor) kwestionuje ocenę Sądu I instancji dotyczącą uznania w niniejszej sprawie legitymacji skargowej Gminy B.. Kategoria interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. wymaga każdorazowo oceny przez Sąd Administracyjny, ale w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Co prawda, Sąd I instancji prawidłowo wskazał na istotę interesu prawnego, tj. jak należy go rozumieć, jednak tych uwag nie odniósł do okoliczności niniejszej sprawy. Mamy bowiem do czynienia ze sprawą z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego, co wymaga uwzględnienia określonej perspektywy prawnej, która w tego rodzaju sprawach wiąże się w kwestią oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Co prawda, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ze sprzeciwu wniesionego w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie precyzują kto jest stroną postępowania w sprawie sprzeciwu zamiaru budowy obiektu budowlanego, jednak dokonując wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisów tej ustawy należy dojść do wniosku, że krąg stron tego postępowania powinien być odpowiednio wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który zawęża krąg stron postępowania do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trudno bowiem uznać za uzasadnione, że w sprawie prowadzonej ze sprzeciwu od zgłoszenia budowy obiektu budowlanego krąg stron miałby być szerszy niż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego w tego rodzaju sprawach nie powinien mieć zastosowania art. 28 K.p.a., który umożliwia szersze ustalenie kręgu stron postępowania, ponieważ za stronę postępowania administracyjnego uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając powyższe na względzie należy wskazać, że sprawach ze sprzeciwu wniesionego w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego – w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a – należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. Ustalenie to wymaga w zależności od rodzaju inwestycji, czy wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym m.in. na drogę gminną. To wszystko zależy od immisji jakie będzie powodowało konkretne zainwestowanie na działce inwestora w odniesieniu np. do charakteru działki drogowej. Jednak należy mieć na względzie, że sam fakt, iż określony podmiot jest właścicielem (zarządcą lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługiwać mu będzie status strony w postępowaniu dotyczącym wydania sprzeciwu. Prawne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję mogą bowiem wynikać z "przepisów szczególnych", a ograniczenia takie powinny być wykazane w postępowaniu, także na etapie wnoszenia skargi do Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, oceniając legitymację skargową Gminy, wskazał jedynie na sam fakt sąsiedztwa nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, z drogą gminną. Poza tym ustalenia w tym zakresie Sąd oparł na gołosłownych twierdzeniach strony złożonych do protokołu rozprawy, co nie pozwala na dokładne zlokalizowanie w jakim dokładnie miejscu znajduje się droga gminna, które to pojęcie należy powiązać z prawem własności, stosownie do wymogu z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ w tym w omawianym wyżej zakresie sprawa wymaga wyjaśnienia, co jednocześnie czyni zarzut skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przedwczesnym. Ponadto pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zdefiniowania "budynku socjalno-gospodarczego" Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie należy tej kategorii definiować wyłącznie przez pryzmat definicji "budynku gospodarczego" jako uczynił to organ. Ponadto trafnie wskazał, że posłużenie się w planie miejscowym kategorią "budynku socjalno-gospodarczego", z uwagi na treść planu, wymaga powiązania tego rodzaju obiektu ze sportem lub rekreacją, tak aby można było stwierdzić, że jego realizacja jest zgodna z planem miejscowym. Ponadto z oczywistych względów, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie był związany wskazanymi orzeczeniami Sądu, nawet jeżeli Sąd odrzucał skargę Gminy z uwagi na brak interesu prawnego. Orzeczenia te zapadły w innych sprawach, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga każdorazowo wykazania interesu prawnego, które to zagadnienie pod względem przekonywania może przedstawiać się odmiennie w różnych sprawach, co finalnie może decydować o różnych wynikach kończących, bo uzależnionych od oceny konkretnie przedstawionej argumentacji strony skarżącej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.