II OSK 1317/14

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 116/13 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie potwierdzenia obywatelstwa oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., II SAB/Rz 116/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego (zwanego dalej "Wojewodą") w przedmiocie potwierdzenia obywatelstwa, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem dnia 12 maja 2013 r. M. M. zwrócił się o potwierdzenie posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. M. M. złożył - na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") - do Ministra Spraw Wewnętrznych, Departament Obywatelstwa i Repatriacji w Warszawie (zwanego dalej "Ministrem") - zażalenie na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie wniosku M. M. o potwierdzenie obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda odmówił potwierdzenia, że M. M., syn M. i S. z domu H., urodzony [...] r. w P., posiada obywatelstwo polskie. W wyniku rozpoznania odwołania M. M. od wskazanej wyżej decyzji Minister decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Na powyższą decyzję M. M. złożył skargę do WSA. Pismem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda wezwał M. M. do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez podanie brakujących informacji określonych w art. 56 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zmianami - zwanej dalej uoop"). Pismem z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda pozostawił bez rozpoznania wniosek M. M. z dnia 12 maja 2013 r. z powodu nie usunięcia w zakreślonym 7-dniowym terminie braków formalnych. W dniu 20 listopada 2013 r. do WSA wpłynęła skarga M. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie nierozpoznania wniosku o potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7 i art. 64 § 2 kpa w związku z art. 56 ust. 1 i 2 w związku z art. 55 i w związku z art. 13 uoop z powodu pozostawienia wniosku skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania. Na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącego i stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. decyzji Ministra z dnia [...] r., potwierdzającej posiadanie przez brata skarżącego I. M. obywatelstwa polskiego oraz złożonego przez niego wniosku, stanowiącego podstawę wydanej decyzji na okoliczność wykazania bezpodstawnego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, a także zasądzenie skarżącemu na podstawie art. 200, 201 i 202 ppsa kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał m. in. na nieuzasadnione pozostawienie jego wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego wniosek spełniał wszelkie wymogi formalne, a do bezpodstawnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania doszło z powodu błędnej wykładni art. 56 uoop dokonanej przez Wojewodę. Dane, jakie powinien zawierać wniosek o potwierdzenie obywatelstwa polskiego, wymienia art. 56 ust. 1 i 2 uoop w związku z art. 13 ust. 1 uoop. Dodatkową wskazówkę w zakresie danych, które winien zawierać wniosek zawiera rozporządzenie Ministra wydane na podstawie art. 58 uoop, zawierające fakultatywny wzór formularza. Wymienione przepisy należy brać po uwagę przy ocenie spełnienia wymogach formalnych wniosku. Skarżący podniósł także, że dokonując wykładni nowych przepisów o obywatelstwie polskim należy mieć na względzie zagwarantowane w art. 63 Konstytucji prawo obywatela do wystąpienia do właściwego organu władzy publicznej w sprawie indywidualnej i prawo do otrzymania odpowiedzi (merytorycznego rozpatrzenia podania). Ponadto skarżący wskazał, że jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasada ograniczonego formalizmu - sprowadza się do obowiązku wskazywania we wniosku osoby, od której on pochodzi, jedynie jej adresu i żądania, na podstawie którego organ administracji ma możliwość określenia przedmiotu i zasadniczych elementów dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wymóg formalny natomiast nie może sprowadzać się do nałożenia na stronę obowiązku zamieszczenia we wniosku informacji niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bądź z przyczyn obiektywnych nieznanych stronie, a także pełnego zgromadzenia materiału dowodowego co stałoby w sprzeczności z istotą postępowania administracyjnego. Skarżący poddał także w wątpliwość zasadność zamieszczania we wniosku i dokumentowania niemających żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy numeru PESEL, stanu cywilnego, danych dotyczących dziadków urodzonych przed wejściem w życie ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, skoro dodatkowo skarżący ubiega się o poświadczenie obywatelstwa po ojcu (a nie dziadkach). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że składanie wniosku na urzędowym formularzu nie jest wymogiem formalnym. Wnioskodawca może odstąpić od składania wniosku na urzędowym formularzu, co nie zwalnia go jednak do podania wszystkich danych określonym art. 56 ust. 1 uoop w związku z art. 13 ust 1 uoop. Wojewoda nie podzielił poglądu skarżącego, iż już w treści samego wniosku i dokumentów do niego załączonych wykazał okoliczności nabycia i posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Oddalając skargę M. M. WSA wskazał, że uprawnione było działanie organu, polegające na wezwaniu skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego poprzez przedłożenie stosownych dokumentów. Zobowiązywały go do tego przepisy art. 56 § 1 w związku z art. 13 ust. 1 uoop. Analiza akt sprawy prowadzi zatem do konkluzji, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem WSA, mając na uwadze, że potwierdzenie obywatelstwa wnioskodawcy było uwarunkowane dołączeniem do wniosku określonych dokumentów, natomiast skarżący w dniu składania wniosku ani w terminie wyznaczonym przez organ takich dokumentów nie przedstawił, Wojewoda zasadnie pozostawił wniosek M. M. bez rozpoznania. Wobec powyższego, zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 64 § 2 kpa w związku z art. 56 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 55 w związku z art. 13 uoop nie zasługują na uwzględnienie. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik M. M. zaskarżył w całości ww. wyrok, żądając jego uchylenia oraz odrzucenia skargi a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie art. 52 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa z powodu rozpoznania skargi pomimo niedopuszczalności jej wniesienia. W uzasadnieniu wskazano zaś, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Wojewody już po złożeniu skargi na bezczynność do WSA, a tym samym został naruszony tryb złożenia skargi wskazany w art. 52 § 1 i 2 ppsa. W konsekwencji wniesiona skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną i odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzut w niej zawarty jest bezzasadny. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji. Wniesienie takiej skargi jest jednak obarczone pewnymi warunkami. I tak ustawodawca w art. 52 § 1 ppsa wskazał, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Należy wskazać, że takim środkiem zaskarżenia w stosunku do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest - zgodnie z art. 37 § 1 kpa - zażalenie, bowiem na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. warto wskazać, że zażalenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r., s. 160). Zatem, aby w sposób prawidłowy, a co najistotniejszy skuteczny zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji strona skarżąca musi dokonać ww. czynności nie w sposób dowolny, ale w ustalonej przez prawodawcę kolejności. Najpierw należy brak aktywności właściwego organu zaskarżyć do organu wyższego stopnia, a dopiero kolejnym krokiem może być wniesienie skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji o niedopuszczalności skargi będącej jednym z powodów jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa) można mówić tylko w przypadku, gdyby strona skarżąca zaniedbała dokonania ww. czynności wymaganych prawem albo dokonała je w niewłaściwej kolejności. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd wskazuje, że wnikliwa kontrola akt administracyjnych i sądowych sprawy dokonana przez NSA nie potwierdziła zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej WSA nie naruszył art. 52 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa z powodu rozpoznania skargi pomimo niedopuszczalności jej wniesienia, bowiem skarżący nie złożył zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Wojewody już po złożeniu skargi na bezczynność do WSA, ale przed tym zdarzeniem, a więc w prawidłowej kolejności przewidzianej przepisami kpa i ppsa. Zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa w sprawie wniosku o potwierdzenie obywatelstwa polskiego zostało bowiem wniesione pismem datowanym na dzień 27 maja 2013 r., które wpłynęło do MSW w dniu 3 czerwca 2013 r. (l. p. pisma w aktach administracyjnych - nr [...]), zaś skarga na bezczynność Wojewody w przedmiocie nierozpoznania wniosku o potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego wpłynęła do WSA w dniu 20 listopada 2013 r., a została nadana w przez jej autora w dniu 7 listopada 2013 r. (koperta, w której wpłynęła skarga - k. [...] akt sądowych). Prawidłowa sekwencja działań procesowych skarżącego powoduje, że bezzasadne jest wskazywanie przez autora skargi kasacyjnej na niedopuszczalność wniesienia skargi, a więc w konsekwencji takim byłoby też jej odrzucenie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.