II OSK 1325/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 313/24 w sprawie ze skargi D.V. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2024 r., IV SAB/Wa 313/24 oddalił skargę D.V. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. D.V. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2023 r. poz. 1504), dalej: u.u.c.o., polegające na przyjęciu, że zakreślony w ww. przepisie termin ma znaczenie dla oceny stanu przewlekłości w sprawie z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w sytuacji, gdy stan przewlekłości nie wiąże się z przekroczeniem żadnych terminów, a jest związany przede wszystkim z szeroko rozumianą starannością prowadzenia postępowania przez organ; 2) art. 34 ust. 2 u.u.c.o. polegające na przyjęciu, że załatwienie sprawy w terminie zakreślonym w ww. przepisie, jak i ilość cudzoziemców występujących z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej w krótkich odstępach czasu ma znaczenie dla oceny, czy postępowanie było prowadzone dłużej niż to niezbędne w sytuacji, gdy przepis ten stanowi o możliwości przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w enumeratywnie wymienionych w nim przypadkach, nie uzasadnia zaś wielomiesięcznej bierności organu w podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a więc prowadzenia postępowania w sposób przewlekły; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodziła przewlekłość, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej interpretacji przepisu i oceny stanu przewlekłości w odniesieniu do ustawowych terminów właściwych do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy przewlekłość nie jest powiązana z żadnymi terminami; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne, a więc w sposób możliwie najszybszy i "bez zbędnej zwłoki" w sytuacji, gdy z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych wynika ponad 4 miesięczna bierność organu w podejmowaniu w sprawie czynności; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w związku z dokonaniem przez Sąd dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej na stwierdzeniu, że: "w tej sprawie nie ma wystarczających podstaw, aby przyjąć że postępowanie w tej sprawie było prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy" (s. 8 uzasadnienia wyroku) w sytuacji, gdy z poczynionych przez Sąd ustaleń faktycznych wynika, że w okresie od 25 stycznia 2024 r. do 28 maja 2024 r., tj. przez okres ponad 4 miesięcy organ nie podejmował w sprawie żadnej czynności; "nie bez znaczenia ustawodawca w sprawach uchodźczych wydłużył termin załatwienia sprawy względem przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego" (s. 8 uzasadnienia wyroku) w sytuacji, gdy ustawowe terminy na rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pozostają bez znaczenia dla oceny przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym podejmowania czynności w rozsądnych odstępach czasowych i prowadzenia postępowania z poszanowaniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego; 6) art. 151 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 12 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w sprawie skarżącego nie stosował zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wskazując, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co dowodzi oczywistości naruszenia prawa przez organ i tym samym uzasadnia przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że SUdSC działał w sprawie w sposób przewlekły i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA), w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SUdSC wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania mają charakter rozłączny. Ze sposobu określenia stanu bezczynności przyjętego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że należy przez nią rozumieć sytuację odnoszoną do niezałatwienia przez organ administracji publicznej sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa określających czas, w którym powinna ona zostać rozpatrzona, ani w terminie przez organ wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego, jakim jest upływ terminu załatwienia sprawy, przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co uzasadnia posługiwanie się w toku kontroli zachowania organu w celu określenia, czy można postawić mu zarzut bezprawności, kryteriami ocennymi. Powinny być one nakierowanymi na rozważenie, czy w ramach czasowych postępowania wyznaczonych przez ustawę, organ dochował obowiązkowi nadania mu wymaganej sprawności. Omawiana postać zwłoki przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Pomimo, że organowi nie można postawić zarzutu niedochowania terminu ustawowego, ponieważ termin załatwienia sprawy został przedłużony, można mówić o bezprawnej opieszałości organu, gdy wskazane działanie nie ma uzasadnienia, albowiem nie wynika z konieczności wywiązania się przez organ z ciążących na nim obowiązków procesowych. W tym znaczeniu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania powinna być traktowana jako środek przeciwdziałający długotrwałemu prowadzeniu postępowania opartemu na praktyce wyznaczania kolejnych nowych terminów załatwienia sprawy, sprawiającej, że organowi nie można zarzucić bezczynności dopóki nie upłynie tenże termin. Jakkolwiek zgodzić się trzeba z założeniem przyjmowanym w skardze kasacyjnej, że sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości, tym niemniej ocena taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków w sposób oczywisty to umożliwiających. W sytuacji nieprzekroczenia podstawowego terminu załatwienia sprawy organowi można przypisać naruszenie prawa jedynie w sytuacji zaniechania podjęcia rozstrzygnięcia niedającego się w racjonalny sposób uzasadnić stopniem faktycznej i prawnej zawiłości sprawy, a przede wszystkim istniejącym (dającym się potwierdzić) przygotowaniem organu do wydania decyzji, czego skutkiem jest niemożność realizacji prawa jednostki do szybkiego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1021/24; wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest wystarczających podstaw, by rozpatrywany przez Sąd I instancji przypadek mógł być uznany za zbieżny z powyżej opisanym. Ocena prawna Sądu I instancji odnosząca się do wskazanej powyżej kwestii w sposób w pełni prawidłowy poddała rozważeniu zachowanie procesowe SUdSC objęte wniesioną przez skarżącego skargą. Kryterium odnoszone do prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy jakkolwiek ma ścisły związek z ilością i rodzajem kwestii faktycznych i prawnych, których rozważenie jest niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, co powinno centralnym punktem oceny dokonywanej przez sąd czynić dający się zrekonstruować z akt sprawy sposób zachowania organu mający na celu dopełnienie tego wymagania, jednakże w sprawie zainicjowanej wnioskiem cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, z uwagi na specyfikę wskazanej kategorii spraw, ta ocena postępowania organu nakazująca badać efektywność podejmowanych czynności nie może, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahować od uregulowania przez ustawodawcę w sposób szczególny ram czasowych, jakie zostały wyznaczone jako termin, w którym SUdSC powinien skorzystać z przyznanej mu kompetencji do wydania aktu załatwiającego merytorycznie sprawę. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, bezpośrednie nawiązanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tychże ram czasowych, których SUdSC, co niesporne nie przekroczył, kończąc postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego wydaniem merytorycznej decyzji (decyzja z 2 sierpnia 2024 r., znak DPU.420.6143.2023), nie stanowi naruszenia art. 34 ust. 1-2 u.u.c.o. W myśl powyższego przepisu stanowiącego regulację o charakterze legi speciali względem art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.), załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 1 u.u.c.o., następuje w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu z tym, że termin ten może być przedłużony do 15 miesięcy w przypadku, gdy m.in. z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje w krótkich odstępach czasu duża liczba cudzoziemców i uniemożliwia to rozpoznanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminie 6 miesięcy. Przywołana regulacja art. 34 ust. 2 u.u.c.o. stanowi implementację art. 31 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – wersja przekształcona (Dz. U. UE.L z 2013 r. nr 180, s. 96), dalej: dyrektywa 2013/32/UE, w której przyjęto, że państwa członkowskie są zobowiązane zapewnić, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku, który to termin może zostać przedłużony o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadkach opisanych w ust. 3 lit. a-c. W sytuacji, gdy Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że przy analizie zarzucanej SUdSC bierności wzięta pod uwagę powinna zostać przesłanka wymieniona w art. 34 ust. 2 pkt 2 u.u.c.o. w związku z tym, iż w rozważanym okresie uwzględniającym datę złożenia przez cudzoziemca wniosku nastąpił w Polsce dynamiczny wzrost liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, niepodważenie w skardze kasacyjnej powyższego ustalenia Sądu I instancji w kontekście ogólnego stanowiska Sądu wskazującego na szczególny charakter 6-miesięcznego terminu załatwienia sprawy czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli duża liczba wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, składanych jednocześnie umożliwia organowi wyznaczonemu do rozpatrzenia tychże wniosków wydłużenie terminu załatwienia sprawy o 9 kolejnych miesięcy, wykazana w niniejszym postępowaniu sytuacja istotnego wzrostu spraw azylowych sprzeciwiała się, jak trafnie uznał Sąd, możliwości dowodzenia, iż brak aktywności organu pomiędzy 24 stycznia 2024 r. a 28 maja 2024 r. w warunkach nieprzekroczenia przez SUdSC terminu 15 miesięcy na wydanie wnioskowanej przez skarżącego cudzoziemca decyzji może być kwalifikowany jako ujawniający niesprawność organu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej. W odróżnieniu od sposobu oceny sprawności postępowania w sprawach załatwianych na zasadach ogólnych, który zasadniczo uniemożliwia problemami organizacyjnymi organu administracji wynikającymi z obciążenia znaczną liczbą spraw usprawiedliwić zwłoki w wydaniu decyzji, regulacja art. 34 ust. 2 pkt 2 u.u.c.o., znajdująca swoje umocowanie w art. 31 ust. 3 lit. b dyrektywy 2013/32/UE, wprost wskazuje, że płaszczyzna ustaleń mająca związek ze skalą ciążących na SUdSC obowiązków nie powinna być pomijana, gdy nie koncentruje się wyłącznie na uwarunkowaniach konkretnego przypadku, w którym złożony został wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale uwzględnia również jego opis, na który składa się poziom wpływu do organu tożsamych rodzajowo spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest dowodów potwierdzających celowe powstrzymywanie się SUdSC od rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, tj. nierozpoznanie wniosku cudzoziemca we wcześniejszym terminie z innych powodów niż te, które organ mógł uwzględnić w świetle art. 34 ust. 1 i 2 u.u.c.o. W kontekście zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżeń konieczne jest zauważenie, że szeroka sfera stosowania postępowania gabinetowego odnosząca się do prowadzenia postępowania dowodowego, w ramach którego dokonywana jest merytoryczna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, jak i dochodzi do przygotowania po zamknięciu postępowania wyjaśniającego treści decyzji załatwiającej sprawę administracyjną, sprzeciwia się możliwości stawiania w sposób automatyczny znaku równości pomiędzy niepodejmowaniem przez organ po zakończeniu czynności dowodowych z udziałem strony kolejnych czynności, które byłyby stronie komunikowane, a zastojem tego postępowania pozwalającym organowi przypisać przewlekłe jego prowadzenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Do tego aspektu prowadzonych w postępowaniu czynności odwołał się SUdSC, podnosząc nie bez racji w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "postępowanie dowodowe w sprawie z zakresu ochrony międzynarodowej może trwać nawet kilka miesięcy bez aktywności samego wnioskodawcy" (s. 5). Zgodzić się trzeba także z tym stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, które akcentuje, że zagadnienia poddawane analizie przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej cechują się znaczną złożonością. Ich właściwe zbadanie wymaga zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, w tym szczegółowej analizy informacji o kraju pochodzenia wnioskodawcy, które niejednokrotnie wymagają zweryfikowania pod kątem tego, czy w dacie orzekania pozostają one nadal aktualne. Ten wniosek pozostaje w pełni spójny z uwagą skarżącego kasacyjnie organu odwołującą się do "dynamiki" sytuacji występującej na terytorium Ukrainy w trakcie toczącego się na nim konfliktu zbrojnego z Federacją Rosyjską, z którego przebiegiem skarżący cudzoziemiec, obywatel Ukrainy wiąże powody ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także potrzeby rozważenia sytuacji prawnej skarżącego w kontekście wyniku postępowania karnego prowadzonego wobec niego. Uzasadnia to pogląd, że działania organu nie powinny być kwalifikowane jako opieszałe tylko z tego względu, iż w następstwie przedstawienia przez cudzoziemca informacji niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także udostępnienia posiadanych dowodów potwierdzających okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – SUdSC zgromadzony materiał dowodowy w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy udzielenia ochrony międzynarodowej decyduje się poddać wnikliwej ocenie. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 12 oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuzasadniony, nie jest bowiem możliwe przypisanie Sądowi błędu opartego na pominięciu, że zwłoka w działaniu organu ma charakter kwalifikowany (rażący), jeżeli uwarunkowania sprawy nie pozwalają kwalifikować jej w sposób odpowiadający treści skargi, jako równoważnego dopuszczeniu się prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.