II OSK 1339/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 3056/03 w sprawie ze skargi Zakładu [...] A . i M. B. Spółka Jawna w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Zakładu [...] A . i M. B. Spółka Jawna w O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 3056/03, w sprawie ze skargi Zakładu [...] A. i M. B. Spółka Jawna w Op. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój ustalił, w wyniku rozpatrzenia wniosku Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach działającego w imieniu Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. Regionalnego Oddziału Przesyłu w Tarnowie, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., w wyniku wniesienia odwołań B. Z. oraz Zakładu [...] A. i M. B. Spółka Jawna, uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój decyzją z dnia [...] października 2003 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania Zakładu [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O., decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przedłożonym materiałem dowodowym wykazał, że budowa stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w P. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój. Zdaniem organu II instancji zarzut podnoszony przez stronę odwołującą się, iż sprawa toczyła się na wniosek podmiotu nie posiadającego legitymacji czynnej w sprawie, jest bezpodstawny. O ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wystąpiło Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach, działając w imieniu Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w Warszawie, Regionalny Oddział Przesyłu w Tarnowie. Wniosek podpisany został przez Kierownika Zespołu Gazowniczego mgr inż. J. G.. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo z dnia 22 maja 2002 r. udzielone na rzecz Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach. Biuro to przy piśmie z dnia 12 listopada 2003 r. przekazało do Kolegium Odwoławczego kserokopię pełnomocnictwa Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w Warszawie Regionalny Odział Przemysłu w Tarnowie z dnia 27 czerwca 2003 r., udzielonego dla Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach reprezentowanego przez Pana J. G. Kierownika Zespołu Gazowniczego. Pełnomocnictwo to podpisane zostało przez Dyrektora i Z-cę ds. Ekonomicznych – Głównego Księgowego. Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2003 r. została wydana w oparciu o nieostateczne postanowienie Starosty Buskiego z dnia [...] października 2003 r., którym uzgodniono pod względem oddziaływania na środowisko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zostało jednak w trybie zażaleniowym utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach z dnia [...] listopada 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie przez organ I instancji postanowień art. 106 k.p.a., nie mogło w niniejszej sprawie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 12 grudnia 2003 r. wniósł Zakład [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O.. Strona skarżąca wniosła pismo procesowe z dnia 26 lutego 2004 r. podnosząc, że organ odwoławczy powołuje się na okoliczności i dokumenty, których nie było w postępowaniu przed organem I instancji. Rozpoznając zarzuty powyższej skargi Sąd I instancji wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 3056/03, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o fakcie wszczęcia postępowania właściwy organ administracyjny jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój jako właściwy organ administracyjny winien ustalić krąg stron tego postępowania w oparciu o wypis i wyrys z ewidencji gruntów. W aktach administracyjnych znajduje się tylko wypis z rejestru (k 8-9 akt administracyjnych) brak jest natomiast wyrysu z ewidencji gruntów, a zatem zdaniem Sądu nie było możliwości sprawdzenia czy prawidłowo zapewniono wszystkim uprawnionym udział w przedmiotowym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika – Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach, działającego w imieniu Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w Warszawie, Regionalnego Oddziału Przesyłu w Tarnowie. Organy administracyjne przyjęły powyższe umocowanie do działania za skuteczne i doręczały orzeczenia na adres ww. Biura. Powołując się na treść art. 33 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach niebędące osobą fizyczną nie może pełnić funkcji pełnomocnika. Sąd wskazał również, że Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie, Regionalny Oddział Przesyłu w Tarnowie jako wnioskodawca będący osobą prawną winien przedłożyć wyciąg z KRS wskazujący jakie są zasady reprezentacji tego podmiotu, a jeżeli tego nie zrobił organy administracyjne winny wezwać o uzupełnienie tego braku. Sąd wskazał też, że w aktach administracyjnych brak jest w tej mierze jakichkolwiek ustaleń. Tym samym, zdaniem Sądu, nie sposób stwierdzić, czy udzielone w sprawie pełnomocnictwa z 22 maja 2002 r. oraz z 27 sierpnia 2003 r., zwłaszcza że strona skarżąca podnosi zarzuty w tym zakresie, dokonane zostały prawidłowo. Sąd podzielił także zarzuty skargi, iż nie można udzielić pełnomocnictwa osobie prawnej, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie osoba działająca jako "pełnomocnik" inwestora w żaden sposób nie udokumentowała, że jest tym pełnomocnikiem. Zarówno pełnomocnictwo z 22 maja 2005 r., jak i z 27 sierpnia 2003 r. nie wskazują jednoznacznie, aby J. G. był pełnomocnikiem inwestora. Pełnomocnictwo to umocowuje wskazanego w nim pełnomocnika (pełnomocników) wyłącznie do działania od 27 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu zatem w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla J. G. do reprezentowania inwestora w przedmiotowej sprawie i złożenia wniosku o ustalenie w.z.z.t., które pochodziłoby najpóźniej z daty wniesienia wniosku wszczynającego postępowania administracyjne. Organy administracyjne winny zatem wezwać pełnomocnika do wykazania się prawidłowym pełnomocnictwem do reprezentowania mocodawcy i działania w jego imieniu, bądź do podpisania wniosku przez osoby uprawnione do reprezentowania inwestora. Sąd podzielił również zarzuty skargi, że decyzję organu I instancji wydano, pomimo iż postanowienie Starosty Buskiego z [...] października 2003 r. w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko, nie było jeszcze ostateczne. Zdaniem Sądu błędu tego nie może konwalidować fakt, że stało się ono ostateczne przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Sąd wskazał również, że załącznik graficzny do decyzji organu I instancji z 10 października 2003 r. nie jest podpisany oraz, iż organy administracyjne za stronę niniejszego postępowania administracyjnego uznały Zakłady [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O.. Sąd podniósł, że spółki osobowe jako podmioty prawa mają zdolność sądową, a mogą być stronami postępowania administracyjnego wyłącznie z mocy przepisów odrębnych. Przesłanki dotyczące kwestii posiadania przymiotu strony nie zostały spełnione w odniesieniu do przedmiotowej Spółki oraz brak regulacji szczególnej przyznającej ww. spółce jawnej status strony. Organ odwoławczy błędnie zatem rozpatrzył odwołanie Zakładu [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O. i skierował do tego podmiotu swoją decyzję (podobnie jak i organ I instancji) gdyż podmiot ten nie może być stroną postępowanie administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W niniejszym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny nie uczynił zadość obowiązkowi płynącemu z art. 107 § 1 k.p.a. czym rażąco naruszył przepisy proceduralne. Natomiast obowiązkiem organu odwoławczego rozpatrującego tę sprawę było zbadanie czy odwołanie pochodzi od strony i czy decyzja wydana w wyniku postępowania pierwszoinstancyjnego została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. Zatem rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji naruszył też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniosło Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., reprezentowane przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 50 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeżeli chodzi o brak należytej reprezentacji PGNiG SA w postępowaniu administracyjnym, to nie ulega wątpliwości, iż pełnomocnikiem Spółki mogła być tylko osoba fizyczna, zaś w sprawie zostały udzielone dwa pełnomocnictwa, jedno z dnia 22 maja 2002 r. – dla Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A., oraz drugie, z dnia 27 sierpnia 2003 r., dla wspomnianego Biura reprezentowanego przez J. G.. Z treści drugiego pełnomocnictwa wynika przy tym, że mandatariuszami mieli być zarówno Biuro, jak i J. G.. Świadczy bowiem o tym redakcja pełnomocnictwa, w którym zawarty jest passus: "umocowujemy ich do działania". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną skoro zatem Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. nie mogło być pełnomocnikiem, to użycie zaimka "ich" powoduje, że status pełnomocnika miał na pewno J. G.. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, iż wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie została spełniona dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia bowiem, dlaczego rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/, skoro Sąd nie wywiódł bezpośredniego związku między nieprawidłowościami postępowania administracyjnego a wynikiem sprawy oraz istotnego wpływu tych nieprawidłowości na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podnosi się, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest przy tym niekonsekwentny. Jeżeli bowiem przyjął, że spółka jawna nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, to chociaż, co do zasady, ma legitymację do uczestniczenia w postępowaniu sądowym, nie ma jednak interesu prawnego we wniesieniu skargi, jako że interes ten związany jest z rozstrzygnięciami zapadłymi w postępowaniu administracyjnym, w którym spółka nie mogła uczestniczyć. Decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój oraz SKO nie mogły być więc do niej kierowane, stąd też nie była uprawniona do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie oddalając z tego powodu skargi Zakładu [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O., naruszył zatem art. 50 § 1 p.p.s.a. Odnośnie do zarzutu, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż postanowienie Starosty Buskiego z dnia [...] października 2003 r. nie było wówczas jeszcze ostateczne, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, jako że przymiotu ostateczności wspomniane postanowienie nabrało przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o kwestię podpisu na załączniku graficznym decyzji I instancji, to pogląd Sądu o konieczności takiego podpisu nie został uzasadniony odwołaniem się do jakiegokolwiek przepisu prawa, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Jednak z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania w aspekcie przesłanek zawartych w § 2 art. 183 p.p.s.a., której to nieważności w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził częściowo jej zasadność, co stanowiło przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli tegoż Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 listopada 2003 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – dla budowy stacji pomiaru gazu wysokiego ciśnienia na działkach w P.. Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oparta została na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję zaskarżaną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz decyzję organu pierwszej instancji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój Sąd pierwszej instancji podniósł, że dokonując kontroli kwestii proceduralnych stwierdził, iż Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. jako strona ubiegająca się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była w tym postępowaniu należycie reprezentowana. Udzielono bowiem pełnomocnictwa do działania w imieniu wnioskodawcy Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A., podmiotowi prawnemu jakim było Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w Kielcach, które w myśl wymogów art. 33 k.p.a. nie mogło być ustanowione pełnomocnikiem, bowiem w myśl regulacji ww. przepisu tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych może być pełnomocnikiem strony. Sąd ponadto ustalił brak możliwości skontrolowania, czy w niniejszym postępowaniu brały udział wszystkie strony. Stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowej inwestycji wydana została przez organ I instancji, mimo że postanowienie Starosty Buskiego z dnia [...] października 2003 r. uzgadniające pod względem oddziaływania na środowisko zamierzonej inwestycji nie miało charakteru ostatecznego, a ponadto załącznik do decyzji nie został podpisany. W ocenie Sądu pierwszej instancji także strona składająca odwołanie i skargę do Sądu Administracyjnego, tj. Zakłady [...] A. i M. B. Spółka Jawna w O., będąc spółką osobową nie mogły mieć przymiotu strony w tym postępowaniu. Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2005 r. FSK 2286/04 rzeczą sądu administracyjnego jest indywidualne zbadanie w każdej sprawie, czy naruszenie określonego przepisu mogło mieć wpływ na jej wynik. Nadto obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Ten obowiązek wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. jawi się jako bezwzględny w sytuacji, gdy na skutek uchylenia decyzji sprawa ma być ponownie rozpoznawana przez organ administracji, który jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu i nie może domniemywać tej oceny. Dlatego też wynikająca z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinność Sądu zawarcia w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpoznawana przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania musi być bezwzględnie respektowana (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., Lex nr 193380). W omawianej sprawie, jak słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., powyższy obowiązek nie został spełniony. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia wyżej opisanych mankamentów proceduralnych, wskazując jedynie, że miało miejsce naruszenie prawa. Sąd nie poparł tego analizą prawną wykazującą, że to naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym, czego wymaga przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Należy podnieść, że utrwalony jest w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uchylenie decyzji. O istotnym wpływie można mówić dopiero wtedy, że gdyby naruszenie nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2001 r. I SA/Gd 2015/98 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r. III SA 764/00. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oprócz braku wykazania, że stwierdzone wady proceduralne miały istotny wpływ na wynik sprawy, mimo wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku nie zawarł żadnych wskazówek co do dalszego postępowania. Ocenę zaskarżonej decyzji zakończył stwierdzeniem, że wskazane przez Sąd uchybienia organów miały wpływ na wynik sprawy. Nie odpowiada to wymogom wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. Równocześnie uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił na zasadzie art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze, że tylko część zarzutów skargi kasacyjnej była zasadna.