II OSK 1339/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 840/17 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 840/17 oddalił skargę [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uzgodnienia dotyczą realizacji inwestycji w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zwanej dalej "ustawa o ochronie zabytków" oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w sprawie wynika z położenia działki inwestycyjnej w strefie ochrony układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr A/3 (aktualny numer A/719) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "Rozszerzona strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje dodatkowo ochroną konserwatorską zabudowę, krajobraz i ukształtowanie terenu w granicach zabudowy miasta z XIX, pocz. XX oraz okresu międzywojennego". Krajobraz miasta, powiązany z ukształtowaniem terenu, stanowią niewątpliwie chronioną wartość zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji, planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego. W ustaleniach, dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określonych w projekcie decyzji wskazano: nieprzekraczalna linia zabudowy - 6 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej (ul. [...]); dopuszcza się usytuowanie poza linią zabudowy schodów, pochylni, balkonów, okapów; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 0,12; udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 50%; maksymalna szerokość elewacji frontowej 12,5 m od strony ul. [...]; maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu, okapu, attyki - 4,5 m; dach dwu, cztero lub wielospadowy; kąt nachylenia połaci dachowych w zakresie od 15 do 45 stopni; maksymalna wysokość w kalenicy dachu - 8 m. Działka inwestycyjna nie jest zabudowana, na jej terenie jest zlokalizowany jedynie niewielki budynek gospodarczy. Jest ona położona w początkowym fragmencie, wolnego od zabudowy wąwozu [...]. Przed wybuchem II wojny światowej, na parceli był posadowiony budynek mieszkalny, jednak - jak wynika z wcześniejszym map - ów teren był niezabudowany. Przedmiotowa działka gruntowa, wraz z istniejącą aktualnie zabudową mieszkalną na sąsiedniej działce (nr [...]), choć przynależne do ul. [...], to jednak są odseparowane strumieniem od jej zabudowy, zlokalizowanej w głównym biegu ulicy. Również zabudowa przy ul. [...] jest zlokalizowana w znacznej odległości i jednocześnie kilka metrów wyżej w stosunku do działki inwestycyjnej. Sąd wyjaśnił, że zabytkiem w rozpatrywanym wypadku jest, wpisany do rejestru, układ urbanistyczno-architektoniczny i krajobrazowy [...], w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z sentencji i z uzasadnienia decyzji z 1984 r. wynika, że szczególnej ochronie podlega, krajobraz i ukształtowanie terenu miasta [...]. Przedmiotowa inwestycja miałaby być zrealizowana na terenie zbocza wąwozu [...]. Do czasów współczesnych pozostał on niezabudowany, zachowując tym samym ukształtowanie formy terenowej, mającej istotny wpływ na wartości krajobrazowe tej części [...]. Istnienie wąwozu, rozpoznawalnego w przestrzeni miasta, ma w niniejszej sprawie duże znaczenie stanowi bowiem zachowane świadectwo ukształtowania terenowego miasta, będące kluczowym elementem, wpisanego do rejestru zabytków, układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu administracji, że budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce inwestycyjnej doprowadzi do zniszczenia formy terenowej, zlokalizowanego w tym obszarze wąwozu, a tym samym wpłynie negatywnie na chronione wartości krajobrazowe, wpisanego do rejestru zabytków, układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że wbrew użytej w niej nomenklaturze nie są kwestionowane ustalenia, co do faktycznych uwarunkowań sprawy - gdzie zlokalizowana jest działka inwestycyjna względem nieruchomości już zabudowanych i jej zagospodarowanie budynkiem gospodarczym. Bezsprzecznie znajduje się ona na skraju terenów zainwestowanych, przy czym położona jest w obrębie niezurbanizowanego dalej wąwozu [...]. Na działce znajduje się niewielki obiekt o charakterze gospodarczym. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego mając na uwadze, że przedmiotem ochrony, w myśl decyzji z 1984 r. są także wartości krajobrazowe układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...], Sąd uznał, że wniosków organu, że zabudowa stanowiłaby niekorzystną ingerencję w porównaniu ze stanem istniejącym, nie może być uznana za dowolną. Argumentacja organu administracji jest spójna i logiczna, zgodna z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Gdy chodzi zaś o wiadomości specjalne – ocenę, czy dana ingerencja będzie skutkować niekorzystnymi zmianami w krajobrazie historycznego założenia – uprawnione jest przyjęcie, że dysponuje nimi organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie, zatrudniający pracowników o stosowny kwalifikacjach. Wywody skarżącej, gdzie kwestionowano konstatacje organu administracji, nie zostały potwierdzone stanowiskiem osób, dysponujących fachową wiedzą w tym zakresie. Skarżąca nie uwzględnia, że dla sprawy kluczowe znacznie ma ekspozycja planowanej przez nią nowej zabudowy na obecny krajobraz, nie zaś ogólnie istnienia w pobliżu działki inwestycyjnej zurbanizowanych już terenów. Ponadto organ wyspecjalizowany w określonej dziedzinie może posługiwać się wiadomościami specjalnymi, bez konieczności powoływania biegłych, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., w innym bowiem przypadku nie znajdowałoby uzasadnienia tworzenie w strukturach administracji organów wyspecjalizowanych prowadzący postępowanie w konkretnych sprawach. Zdaniem Sądu uprawnione było stanowisko organu, że nie może mieć kluczowego znaczenia dla sprawy ewentualna zabudowa w poprzednim okresie działki inwestycyjnej analogicznym obiektem do planowanego. O ile odtworzenie tej zabudowy prowadziłoby do pogorszenia objętych ochroną walorów widokowych całego kompleksu i nie stanowi nawiązania do jego pierwotnego, historycznego charakteru, uprawniona była odmowa uzgodnienia. Jeżeli bowiem w pewnym okresie zabudowa określonego terenu, z punktu widzenia chronionych wartości widokowych, była niespójna, organ ochrony zabytków nie jest obowiązany dopuszczać do jej odtworzenia. Zdaniem Sądu chybione są zarzuty skargi, jakoby organ administracji, oceniając treść zamierzenia inwestora, niezasadnie rozważał, jakie skutki mogą stąd wynikać dla przekształcenia charakteru zabudowy także na terenach sąsiednich w kontekście uwarunkowań formalno-prawnych. Akceptacja zabudowy na danej działce inwestycyjnej może skutkować wzrostem presji inwestycyjnej w tej części wąwozu [...], powodującej niekorzystne przekształcenie charakteru zabudowy na terenach przyległych - jej intensyfikację w stosunku do obecnego, uznanego za naturalny, stanu. Sąd – odnosząc się do zarzutu, że organ administracji niejednakowo rygorystycznie chroni walory krajobrazowe czy widokowe [...] wskazał – że dysponuje w istocie materiałami porównawczymi, pozwalającymi ocenić, czy powoływane przypadki są istotnie analogiczne. Gdyby nawet tak było, przedmiotem sprawy nie jest generalnie ocena prawidłowości funkcjonowania organu administracji publicznej lecz to, czy orzeczenie indywidualne, wydane w tej sprawie, jest zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał zarzutów zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wada ta została usunięta na podstawie argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazującej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął ustalenia organów administracji za prawidłowe i własne naruszając ogólne reguły dowodowe wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładające obowiązek wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania jasnych kryteriów do oceny wniosku skarżącej. Podkreślił, że realizowane inne inwestycje na terenie miasta [...] w strefie podlegającej ochronie konserwatorskiej, znacznie bardziej ingerujące w walory krajobrazowe walory historyczne, czy też zmieniające ukształtowanie terenu lub przeznaczenie obiektów historycznych zostały zaakceptowane przez konserwatora, a inwestycja skarżącej nie została zaakceptowana przez tego samego konserwatora. W bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej znajduje się ciąg pieszy wraz z mostem, które to inwestycje zostały zrealizowane przy pełnej akceptacji konserwatora, mimo że wymagały dość znacznej ingerencji w walory krajobrazowe i ukształtowanie terenu wąwozu [...]. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej za niezasadny uznać należy zarzut wskazujący na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, jaki został ustalony przez organy administracji publicznej. Stwierdzić należy, że art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ administracji wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie naruszył omawianych przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował należycie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a następnie prawidłowo go ocenił. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób właściwy i brak jest podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia wskazywanych przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na jego wynik o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę zaskarżonego postanowienia, także w aspekcie wyboru rozstrzygnięcia. Z uwagi na wskazanie w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu właściwego, a także nawiązanie wprost do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia jest uwarunkowany ustawowymi normami materialnymi w zakresie ochrony zabytków. Organy posłużyły się zatem obiektywnymi kryteriami ustawowymi, dokonały zindywidualizowanej analizy przedłożonej do uzgodnienia decyzji i prawidłowo rozważyły sytuację planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości urbanistycznych, na tle objętego ochroną zabytkowego układu urbanistyczno-architektonicznego i krajobrazowego [...]. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).