II OSK 1345/17

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 628/16 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 628/16, po rozpoznaniu skargi M.M., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: M.M. wnioskiem z dnia 26 marca 2014 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]/13, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A.M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w Opolu przy ul. [...] 36, na działce nr [...], k.m. [...], obręb Z. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie brał udziału w tym postępowaniu jako strona bez własnej winy, pomimo że jest współwłaścicielem działki nr [...] i nie wyraził zgody na działania inwestycyjne na jej terenie. W wyniku wznowienia przedmiotowego postępowania, Prezydent Miasta Opola, decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.., uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji uznał, że A.M. w aktualnym stanie faktycznym nie może złożyć wymaganego ustawą - Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem z oświadczenia M.M. zawartego we wniosku o wznowienie postępowania wynika, że jako współwłaściciel działki nigdy nie wyraził zgody na jakiekolwiek działania inwestycyjne na jej terenie. A.M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że organ bezzasadnie odmówił zeznaniom przesłuchanych świadków wartości dowodowej w zakresie potwierdzenia istnienia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Opolski, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w następstwie wydanego wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 153/16, decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] października 2015 r. oraz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgoda wszystkich współwłaścicieli stanowi niezbędny warunek, pozwalający na stwierdzenie, że została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 291, z późn. zm.), a inwestor ponosi ewentualne konsekwencje związane z treścią złożonego w tym przedmiocie oświadczenia. Podkreślił, że dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, w tym zeznań świadków i ich spójności, z których wynika, iż M.M. udzielił zgody na roboty budowlane, zaś odmienne jego zeznania w tym przedmiocie organ uznał za odosobnione. M.M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, wynikiem czego było wadliwe ustalenie, że był on informowany o zamierzeniach budowlanych inwestora i udzielił zgody na tę inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ, stwierdzając podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przystąpił następnie do badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i uznając w konsekwencji, że przesłanka ta nie występuje, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu jest niezrozumiałe w świetle art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 2 K.p.a.), wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przedmiotem zatem niniejszego postępowania powinno być rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...]listopada 2013 r. Z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkowe. Udzielając wskazań co do dalszego postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na to, że M.M., będący współwłaścicielem nieruchomości złożył oświadczenie niewyrażające zgody na sporną inwestycję, a inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu (orzeczenia) taką zgodę zastępującego. Zasady natomiast współdziałania w zakresie zarządu nieruchomością wspólną i sposoby rozstrzygania sprzecznych interesów współwłaścicieli nie są domeną prawa administracyjnego, lecz prawa cywilnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.M.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisu postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w postaci niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że uzasadnienie wyroku zawiera ocenę stanu faktycznego przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tym niemniej uwagi dotyczące strony faktycznej czy dowodowej sporu o zgodę współwłaścicieli są dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję jest lakoniczne i ogólnikowe, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Objęty zarzutem kasacyjnym art. 141 § 4 P.p.s.a. określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli natomiast w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – tak jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu – uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższe oznacza, że uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 20110 r. nr 3, poz. 39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał żaden ze wskazanych powyżej przypadków. Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku – co zostało także podkreślone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – zawiera ocenę ustaleń stanu faktycznego przedstawioną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem wskazuje ono, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty. W zaistniałej zatem sytuacji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie skarżącego kasacyjnie przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (por. powołana uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r.). Ponadto nie można także uznać, że uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Należy bowiem stwierdzić, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując w tej mierze na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z nieprawidłowym z punktu widzenia procesowego rozstrzygnięciem organu w przedmiocie decyzji wydanej w trybie wznowieniowym, jak również brakiem rozpoznania w tym zakresie sprawy administracyjnej. Udzielił również organowi wskazań co do dalszego postępowania, stwierdzając m. in., że organ odwoławczy powinien zwrócić uwagę na to, iż M.M., będący współwłaścicielem nieruchomości złożył oświadczenie niewyrażające zgody na sporną inwestycję, a inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu (orzeczenia) taką zgodę zastępującego. W świetle powyższego, podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w postaci wadliwie sporządzonego uzasadnienia wyroku nie może stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.