II OSK 135/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 510/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody D. z [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stan sprawy, jak przedstawił go w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, jest następujący. W dniu [...] skarżący [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zgłosił zamiar wykonywania robót budowlanych obejmujących montaż dwóch konstrukcji do ekspozycji reklam wielkoformatowych na elewacji budynku przy ulicy [...] na [...] w W.. W dniu [...] Prezydent W., powołując się na art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał decyzję, którą wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych i jednocześnie nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, iż budynek przy ulicy [...] w W. znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego [...] w W., który jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] i uznany za pomnik historii "[...]". Dalej wskazał, że zgłoszone przedsięwzięcie, polegające na montażu dwóch nośników reklam wielkogabarytowych o wymiarach 17,40 m x 13,90 m na elewacji wschodniej i o wymiarach 16,20 m x 13,90 m na elewacji południowej budynku przy ulicy [...] w W., przy głównym ciągu pieszym [...], może spowodować degradację walorów widokowych i estetycznych tego terenu oraz pogorszenie stanu zachowania powyższego obiektu. Dlatego - zdaniem organu administracji - możliwość realizacji inwestycji winna zostać rozstrzygnięta na etapie pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący, który zarzucił, że organ pierwszej instancji nie przytoczył wiarygodnych dowodów na to, iż montaż zgłoszonych urządzeń reklamowych pogorszy stan zachowania zabytku oraz nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia mogłaby doprowadzić do pogorszenia stanu zachowania zabytków. Skarżący twierdził też, że decyzja ta jest sprzeczna z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy m.in. wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli realizacja tych robót może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że budynek przy ulicy [...] w W. należy do zespołu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków W. i uznanego za Pomnik Historii. Dalej podał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1-2 i pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, a także umieszczanie na tym zabytku urządzeń technicznych, reklam, tablic i napisów, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Według art. 36 ust. 8 tej ustawy uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Oznacza to - jak dalej wskazano - że realizacja przedmiotowej inwestycji byłaby dopuszczalna na podstawie zgłoszenia, gdyby zgłaszający uzyskał uprzednio pozwolenie właściwego miejscowo wojewódzkiego konserwatora zabytków, w drodze decyzji, na prowadzenie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem. Zgłaszający takiego pozwolenia jednak nie uzyskał. Wojewoda D. odwołał się też do stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w W., wyrażonego w piśmie z dnia [...], według którego zamiar montażu konstrukcji do ekspozycji wielkoformatowych reklam na elewacji budynku przy ulicy [...] w W. jest sprzeczny z zasadami ochrony wpisanego do rejestru zabytków i uznanego za Pomnik Historii zespołu urbanistycznego [...]. Ponadto stwierdził, że organ pierwszej instancji miał wystarczające podstawy aby uznać, że zamierzone przez zgłaszającego roboty budowlane stanowią zagrożenie dla stanu zachowania zabytku, mogą bowiem spowodować niedopuszczalne zmiany jego wyglądu oraz naruszenie substancji. W powstałej sytuacji, jak stwierdził, wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru realizacji robót budowlanych oraz nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, było w pełni zasadne. Zarzuty skargi wniesionej przez skarżącego do Sądu pierwszej instancji, jak to wynika z uzasadnieniu wyroku tego Sądu, dotyczyły naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 6 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 77 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, po wyjaśnieniu, że co do zasady wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, że stosownie do art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tego artykułu, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Takie działanie organu, jak wskazał Sąd, nie jest naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Dalej wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych obejmujących montaż na elewacji budynku przy ul. [...] w W. dwóch konstrukcji do ekspozycji wielkoformatowych reklam o wymiarach 17,4 m x 13,8 m na elewacji wschodniej oraz 16,2 m x 13,9 m na elewacji południowej. Podniósł przy tym, że budynek przy ulicy [...] w W. należy do zespołu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków W. i uznanego za Pomnik Historii i jest zlokalizowany przy głównym ciągu pieszym [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji niemal całkowite zasłonięcie frontowych elewacji budynku niewątpliwie może powodować "degradację głównych osi widokowych i ekspozycji walorów historycznych i estetycznych tego obszaru". Zachodzi ponadto obawa, jak wskazał, że montaż przedmiotowych nośników reklamowych o tak dużych gabarytach mógłby niekorzystnie wpłynąć na stan budynku. Oparł to na analizie projektu budowlanego. Zauważył bowiem, że w projekcie budowlanym, w ogólnym opisie technicznym zaznaczono, że przed przystąpieniem do osadzania w ścianach kątowników należy dokonać pomiaru grubości ścian i ocenić ich jakość techniczną, powiadamiając autora niniejszego projektu budowlanego, a odległość baneru od ściany należy ustalić na miejscu montażu. Uwagi te, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zawarte w projekcie budowlanym potwierdzają słuszność stanowiska zajętego przez organy administracyjne, że zamierzone przez zgłaszającego roboty budowlane stanowią zagrożenie dla stanu zachowania zabytku, mogą bowiem spowodować niedopuszczalne zmiany jego wyglądu oraz naruszenie substancji. Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. W myśl zaś ust. 8 tego artykułu uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] skierowane do skarżącego, w którym organ ten, odpowiadając na jego wniosek z dnia [...], podał, że ze stanowiska konserwatorskiego nie widzi możliwości uzgodnienia zamierzenia, gdyż stoi ono w sprzeczności z zasadami ochrony wpisanego do rejestru zabytków i uznanego za Pomnik Historii zespołu urbanistycznego [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji to negatywne stanowisko Konserwatora Zabytków dodatkowo uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę skarżącego oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Według skarżącego naruszenie prawa materialnego polegało na błędnej wykładni art. 36 ust 1 pkt 1, 2 i 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. [...] w W. jest wpisany do rejestru zabytków oraz przyjęcie, iż w stosunku do tej nieruchomości wymagane było uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych oraz błędnej wykładni art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że dla umieszczenia reklamy na elewacji budynku położonego przy ul. [...] wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast naruszenie przepisów postępowania według skarżącego polegało na naruszeniu art. 134 § 1 oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadniając bliżej zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wywodził, że zabytkiem wpisanym do rejestru jest zespół historycznego centrum W., co oznacza, że ochronie podlega układ przestrzenny, a nie poszczególne budowle. W związku z tym wskazał, że budynek położony przy ul. [...] nie został wpisany do rejestru zabytków i na tej podstawie uznał, że przepisy, na podstawie których organy administracji wydały decyzje oraz na których oparł się Sąd pierwszej instancji nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Niezasadne było też, jak twierdził, przyjęcie, że to budynek przy ul. [...] jest wpisany do rejestru zabytków. W związku z tym kwestionował skutki takiego ustalenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wywodził też, że przepisy Prawa budowlanego dotyczące robót budowlanych wymagających zgłoszenia zamiast pozwolenia na budowę miały uprościć proces inwestycyjny, zaś Sąd pierwszej instancji tej idei swoim orzeczeniem zaprzeczył. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący twierdził, że wymienione wcześniej liczne naruszenia przepisów prawa materialnego wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, gdyż mimo że nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza te granice. Niedostrzeżenie tych naruszeń prawa świadczy też o niewłaściwym spełnieniu funkcji kontrolnej sądu administracyjnego i naruszeniu art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto przemilczenie naruszenia prawa jest naruszeniem obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy wynikającego z przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast błędne oddalenie skargi narusza także przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Zarzut naruszenia art. 36 ust 1 pkt 1, 2 i 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest chybiony, gdyż nie miały one w niniejszej sprawie zastosowania. Z tego względu za wadliwe uznać należy powołanie się na te przepisy zarówno przez organ drugiej instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wadliwość ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Wskazane przepisy regulują sytuacje, w których wymienione w nich działania wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej, którą nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, które co do zasady takiego pozwolenia nie wymagają. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), który stanowi m.in., że właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Przepis ten z powołanymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma jedynie to wspólne, że służyć ma ochronie zabytków. Są to jednakże niezależne instytucje prawne. W szczególności stosowanie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego nie ogranicza się do tych sytuacji, w których w myśl art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konieczne jest pozwolenie konserwatora zabytków. Ponadto stosując wskazane przepisy ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami nie stosowano ich w sposób zarzucany w skardze kasacyjnej, czyli "poprzez przyjęcie, że budynek położony przy ul. [...] w W. jest wpisany do rejestru zabytków." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, według którego realizacja planowanych robót budowlanych może negatywnie wpłynąć na walory widokowe, estetyczne i historyczne obszaru, na którym budynek ten się znajduje. Chodziło więc o ochronę zabytku, którym w tym przypadku jest Zespół [...] W., chroniony m.in. poprzez uznanie za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] w sprawie uznania za pomnik historii (M.P. nr [...], poz. [...]), które to zarządzenie mimo zmiany stanu prawnego zachowało moc prawną (art. 142 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nieporozumieniem jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że dla umieszczenia reklamy na elewacji budynku położonego przy ul. [...] wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis ten nie zawiera normy ustanawiającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, lecz normę, która zezwala organowi administracji w określonym w nim stanie faktycznym nałożyć obowiązek uzyskania takiego pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które co do zasady mogą być prowadzone po zgłoszeniu właściwemu organowi. Stan faktyczny, o którym mowa, został przez organy administracji ustalony. Ustalono bowiem, że wykonanie tych robót, z uwagi na wielkość reklam i ich umiejscowienie na dwóch elewacjach budynku, mogłoby spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, którym jest Zespół [...] W., gdzie ul. [...] się znajduje. To ustalenie było wystarczające do zastosowania powołanego przepisu i nałożenia na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych. W świetle tych stwierdzeń niezasadne są zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, gdyż żadne istotne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, nie występują. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., to wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności mających świadczyć o naruszeniu tych przepisów. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.