II OSK 1358/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 590/17 w sprawie ze skarg M. A., P. B., B. U. i Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 590/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargi M. A., P. B., B. U. i Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia [...] września 2016 r. i stwierdzono wydanie decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej oraz lapidarium na terenie istniejącego cmentarza na działce nr [...]w obrębie [...] z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem, że decyzji tej nie można było uchylić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia, mimo że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł T. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 151 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, co stanowiło podstawę wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji Wójta Gminy Nowa Wieś Lęborska z dnia [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kaplicy cmentarnej i lapidarium w zw. z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że określony w tym przepisie pięcioletni termin biegnie dla strony pomimo niedoręczenia jej decyzji we wznowionym postępowaniu; 2. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się przez organ do uprzednich wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieprzeprowadzenie postępowania w sposób uwzględniający słuszny interes obywatela, a nadto nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy pomimo wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, polegające na prowadzeniu przez organ, pomimo wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowania w sposób w dalszym ciągu rażąco wadliwy, a przez to doprowadzenie wskutek działań organu do potencjalnego – gdyż strona taką wykładnię kwestionuje – przekroczenia terminu określonego w art. 146 k.p.a.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady szybkości postępowania poprzez takie działanie organu, które doprowadziło do konieczności ponownego rozpoznawania sprawy oraz rozpoznawanie sprawy ponownie w sposób wadliwy pomimo wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, co w sposób oczywisty tworzyło konieczność dalszego skarżenia rozstrzygnięć, a przez to doprowadziło do potencjalnego – gdyż strona taką wykładnię kwestionuje – przekroczenia terminu określonego w art. 146 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W rezultacie zniesiona została rozprawa wyznaczona na 18 listopada 2020 r. Strony postępowania zostały poinformowane o powyższym pismem z dnia 20 października 2020 r. Należy również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. (pkt 2 podstawy kasacyjnej). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku prawidłowo uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w pierwszym wyroku z 20 stycznia 2016 r. II SA/Gd 559/15. W rezultacie podzielił ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w wydanej decyzji wskazało na niezastosowanie się przez organ pierwszej instancji do wiążących wytycznych zawartych w wyroku WSA, dotyczących konieczności powtórzenia postępowania dowodowego z udziałem pominiętych stron oraz rozpatrzenie podniesionych przez nie zarzutów. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy z [...] września 2016 r. Ponadto Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w poprzednim wyroku przesądzono, iż w sprawie zaistniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem organ pierwszej instancji błędnie odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim stanie sprawy niezrozumiała jest argumentacja skarżącego koncentrująca się na uchybieniach proceduralnych których dopuścił się organ pierwszej instancji. Właśnie z uwagi na podnoszone przez skarżącego wady decyzji Wójta Gminy, organ odwoławczy orzekł o jej uchyleniu. Również Sąd Wojewódzki wyraźnie stwierdził, że niedostosowanie się przez organ pierwszej instancji do wskazań WSA w sprawie II SA/Gd 559/15 stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. warunkujące uchylenie decyzji. Rzecz w tym, że mimo stwierdzonej wadliwości decyzji Wójta Gminy z [...] września 2016 r. organ odwoławczy nie miał możliwości podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które doprowadziłoby do ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającej na uznaniu, że skarżący powinien być stroną w sprawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinno co do zasady wywołać skutek w postaci podjęcia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy. Jednak z uwagi na treść art. 151 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek uwzględnienia art. 146 § 1 k.p.a. stanowiącego, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak też Sąd Wojewódzki przyjęły zasadnie, że w rozpatrywanej sprawie upłynął 5-letni termin przedawnienia, który nie pozwolił na uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy. Kierując się właściwą interpretacją art. 146 § 1 k.p.a., Sąd Wojewódzki wywiódł trafnie, że termin pięcioletni upłynął 17 kwietnia 2017 r., bowiem doręczenie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy miało miejsce w dniu 17 kwietnia 2012 r. podmiotom uczestniczącym wówczas w przeprowadzonym postępowaniu. Nie ma racji strona skarżąca negując w skardze kasacyjnej, że termin 5-letni upłynął pomimo niedoręczenia decyzji ostatecznej stronie pominiętej w tamtym postępowaniu. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia wyjaśnił w sposób wyczerpujący, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające było skuteczne doręczenie decyzji z [...] kwietnia 2012 r. stronom biorącym udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast skarżący oraz inne osoby, mające status stron, którym decyzji nie doręczono, mogły wystąpić o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w niniejszej sprawie nastąpiło. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na stanowisko ukształtowane w orzecznictwie, zgodnie z którym do rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/07; z dnia 8 września 2016 r. II OSK 2903/14). W skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji mogącej podważyć przedstawioną wykładnię art. 146 § 1 k.p.a. Ponadto całkowicie nieuprawnione jest przekonanie skarżącego, że upływ terminu 5-letniego nie powinien być w niniejszej sprawie uwzględniony z uwagi na działanie organów, które podejmowały wadliwe rozstrzygnięcia przedłużające przedmiotowe postępowanie. Oczywiście skarżący ma podstawy być niezadowolonym z takiego zakończenia postępowania, jednak należy zaakcentować, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy upływ terminu 5-letniego przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie wielokrotnie wskazywano, że upływ terminów kreślonych w art. 146 § 1, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały . Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Dlatego upływ okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi bezwzględny zakaz uchylenia decyzji. Utrwalone jest również stanowisko, że upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a. ma obowiązek uwzględnić organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji ma bowiem obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Co ważne, organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydawania przez ten organ decyzji. Organ odwoławczy musi zatem badać, czy w sprawie nastąpił upływ terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2010 r. I OSK 561/09; z 3 grudnia 2019 r. II OSK 107/18; z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1521/11; A.Jaśkowska, M. Wilbrand – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2020, Komentarz do art. 146 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Z przyczyn podanych wyżej należało zaaprobować orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym stwierdziło wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. z naruszeniem prawa ze wskazaniem, iż decyzji tej nie można było uchylić z uwagi na upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia, mimo że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, że Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję w sposób wszechstronny przeanalizował stan faktyczny i prawny sprawy, z konkluzją, że wobec upływu terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a., organ odwoławczy miał obowiązek orzec zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. Wobec powyższego zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. 146 § 1 k.p.a. (pkt 1 podstawy kasacyjnej) okazał się niezasadny. Nietrafnie sformułowano również pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Uwzględnienie zasad ustanowionych w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie mogło doprowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy skoro na mocy art. 146 § 1 k.p.a. organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić upływ terminu przedawnienia i orzec stosowanie do treści art. 151 § 2 k.p.a. Wymienione przepisy w sposób wiążący determinowały orzekanie przez organ odwoławczy, który nie mógł działać uznaniowo i kierować się słusznym interesem skarżącego. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej pominięto wymogi zasady praworządności ustanowionej w art. 6 k.p.a., które muszą być przestrzegane przez organ administracyjny. Odnosząc się do wykładni i stosowania art. 146 § 1 k.p.a. trzeba mieć na względzie, że wprowadzenie przez ustawodawcę terminu przedawnienia, wykluczającego możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, było wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje, że upływ określonego w nim czasu powoduje, że przewagę zyskuje zasada trwałości decyzji administracyjnej, chociażby z tego względu, że z upływem określonego czasu związane są nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1521/11). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2010 r. I OSK 561/09). Wbrew przekonaniu skarżącego organ odwoławczy nie miał przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy luzu decyzyjnego, skoro ustawodawca w sposób sztywny i jednoznaczny określił w art. 146 § 1 k.p.a. granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie trzeba pamiętać, że w sytuacji gdy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi strona ma możliwość jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności przewidzianym w art. 156 k.p.a. Ponadto wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ze stwierdzeniem naruszenia prawa otwiera drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Wobec powyższego, mimo niekorzystnych skutków upływu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a., skarżący nie został pozbawiony całkowicie środków prawnych służących ochronie interesu prawnego. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.