II OSK 136/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 893/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" z siedzibą w R. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 893/15, na skutek skargi Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" w R., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r., którymi stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z [...] marca 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał [...] Sp. z o.o. w W. przedłożyć do 31 sierpnia 2014 r. 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego roboty budowlane wykonane przy stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanej na wieży ciśnień w R. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] oraz roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami oraz decyzję o warunkach zabudowy. Organ administracji ustalił, że wskazana stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi dokonanego 17 maja 2010 r., co do którego nie wniesiono sprzeciwu. Ustalił też, że następnie było prowadzone postępowanie w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych związanych z budową tej stacji bazowej i postępowanie zostało umorzone, gdyż przyjęto, że w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, jednakże na skutek wyroku NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2589/11, decyzja o umorzeniu postępowania została uchylona. Dalej ustalił, że wykonanie wskazanej stacji bazowej było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko oraz wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym uznał, że "istnieją przesłanki do kontynuacji postępowania". Następnie przyjął, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ administracji powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., w praktyce oznacza to obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej, obejmującej pełną dokumentację budowy oraz geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, przy czym dokumentacja budowy powinna zawierać elementy niezbędne dla projektu budowlanego. Organ stwierdził też, że "art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym stanowi: ". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2015 r., po wszczęciu postępowania z urzędu, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. Organ administracji uznał, że nie było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, skoro w sprawie nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a roboty budowlane były wykonywane na podstawie zgłoszenia. Zastrzegł także, że przepis ten może być również stosowany, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona, co jednakże w sprawie nie miało miejsca. W tych okolicznościach organ administracji uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozpoznając odwołanie skarżącego Stowarzyszenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r., podzielając ustalenia i wnioski [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymał w mocy jego decyzję z [...] stycznia 2015 r. Skarżące Stowarzyszenie w skardze zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, które miało przede wszystkim polegać na tym, że przyjęto, iż doszło do rażącego naruszenie prawa, mimo że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób przyjęty w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. zostało zaakceptowane w niektórych orzeczeniach NSA. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że nie miało miejsca rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skoro takie jego zastosowanie, jakie przyjęto w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r., zostało dopuszczone w orzecznictwie NSA, przy czym powołał się na wyrok z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12 oraz to, że został on zaakceptowany przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku tego Sądu i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przytaczając podstawy kasacyjne zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego miało polegać, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że dopuszczalne jest stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie zgłoszenia i wówczas, gdy brak jest zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócono też uwagę, że dopiero od 28 czerwca 2015 r. dopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do tak zwanego zgłoszenia z projektem budowlanym. Ponadto podniesiono, że orzeczenie NSA, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczyło innej sytuacji faktycznej, mianowicie takiej, w której pozwolenie na budowę, którym zatwierdzono projekt budowlany, zostało uchylone przez sąd administracyjny. Z kolei naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. miało, w ocenie skarżącego kasacyjnie, polegać na niewłaściwej kontroli zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, przejawiającej się po pierwsze, tym, że Sąd pierwszej instancji nie zajął własnego stanowiska w sprawie, lecz zastąpił je stanowiskiem sądu administracyjnego zajętym w innej, pod względem faktycznym i prawnym, sprawie; po drugie, tym, że nie odniósł się do podnoszonych przez organy administracji okoliczności, mających świadczyć o niedopuszczalności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do inwestycji, które nie były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, zatwierdzającego projekt budowlany. Dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R. przedstawiło stanowisko, z którego wynika, że wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Z podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kasacyjnie przede wszystkim zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] marca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Tak rozumiana podstawa kasacyjna jest trafna, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem powołanego przepisu. Przede wszystkim należy zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. oparł się o nieobowiązujące w chwili wydania decyzji brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdza bowiem wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, że przepis ten "w brzmieniu obecnie obowiązującym" stanowi, iż "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Tymczasem w chwili wydania tej decyzji przepis ten stanowił (z uwzględnieniem zdania wstępnego), że "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Zatem, w chwili wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. decyzji z [...] marca 2014 r. obowiązywał art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w takim brzmieniu, że wprost z niego wynikało, iż ma on zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a więc nie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowlany w ogóle nie została wydana. Mając to na uwadze uznać należało, że stanowisko organów administracji co do rażącego naruszenia prawa jest trafne, tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji – jak słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej – powołał się na wyrok NSA, który nie dotyczył sytuacji faktycznej, w której – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie wydano w ogóle decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Wobec uchylenia wyroku uwzględniającego skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika.