II OSK 1374/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. i S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 136/09 w sprawie ze skargi J.B. i S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania na własność nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz J.B. i S.B. solidarnie kwotę 900 złotych (słownie: dziewięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 136/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. i S. małż. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Powiatu Olsztyńskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono małż. B. nieodpłatnego przyznania na własność nieruchomości gruntowej, o pow. 0,32 ha, oznaczonej nr [...], obręb L., Gmina K., o co małż. B. wystąpili, działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r. znak: [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biskupcu orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego nr [...] o pow. 7,84 ha, położonego na terenie wsi L., gmina K., stanowiącego wówczas własność F. i A. S., z pozostawieniem w dalsze użytkowanie budynków wraz z działką siedliskową oraz 0,20 ha gruntów z działki nr [...] (tj. działkę nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1980 r. znak: [...] Naczelnik Gminy w Kolnie zmienił powyższą decyzję, precyzując, iż wyłącza się spod przejęcia na własność Państwa budynki mieszkalne i gospodarskie wraz z działką siedliskową oraz 0,20 ha gruntów z działki [...]. Prawo własności nieruchomości budynkowych (dom mieszkalny, obora, stodoła i kurnik), dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Biskupcu Księga Wieczysta nr [...], nabyli J. i P. S. przez zasiedzenie z dniem 11 marca 2002 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w Biskupcu z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...]). Nieruchomość gruntowa zaś, tj. działka nr [...] o powierzchni 0,32 ha, decyzją komunalizacyjną Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...] przeszła na własność Gminy K., co stanowiło podstawę wpisu prawa własności tej Gminy w Księdze Wieczystej Nr [...], urządzonej m.in. dla tej działki. Spadkobierczyni J. i P. S. – M. S. wystąpiła o nadanie na własność działki nr [...] o pow. 0,32 ha, czego jej odmówiono, a następnie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2008 r. sprzedała J. i S. małż. B. nieruchomości budynkowe. W umowie zawarto zapis, że prawo do nieodpłatnego nabycia na własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki, objęte przedmiotem sprzedaży, przysługuje każdemu aktualnemu właścicielowi tych budynków i wobec tego, wnioskiem z dnia 14 lipca 2008 r., J. i S. małż. B. wystąpili do Starosty Olsztyńskiego o nieodpłatne przekazanie im na własność działki gruntu nr [...], o pow. 0,32 ha, położonej w obrębie L., gmina K.. Organy odmowę tego przekazania uzasadniły tym, że ich poprzednicy prawni własność nieruchomości budynkowej nabyli przez zasiedzenie, a więc poprzez pierwotne nabycie własności, wobec tego nie przeszło na nich roszczenie o nieodpłatne nabycie działki. J. i S. małż. B. podnieśli w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., cyt. na wstępie, nie uzależnia prawa do nabycia własności gruntu pod budynkami od tego w jaki sposób nabyta została ich własność, bowiem norma ta mówi tylko o właścicielach budynków. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 6 ww. ustawy z przyczyn podanych przez organy orzekające. Poza tym nie może pozostać niezauważonym, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lipca 1980 r., stosownie do wniosku F. i A. małż. S., wyłączono spod przejęcia na własność Państwa budynki z działką siedliskową oraz 0, 20 ha gruntów z działki nr [...], zatem ta nieruchomość pozostała nadal ich własnością. Ustawa stanowiąca podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego (z 28 czerwca 1968 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych...) przewidywała możliwość wyłączenia spod przekazania budynków i działek o pow. 0,20 ha i nie przewidywała aby budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. Wyjątek od zasady superficies solo cedit wprowadziły dopiero następne unormowania, co spowodowało zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, bowiem jedni mogli zachować własność budynków i działki, a inni tylko budynków i tej nierówności miał zapobiec art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Jednak w tej sprawie nie ma miejsca sytuacja wskazana w tym przepisie i choć w obrocie prawnym pozostaje decyzja komunalizacyjna z [...] lutego 1997 r. to jest ona niespójna z decyzjami z [...] grudnia 1966 r. i [...] lipca 1980 r. Jednak wobec pozostawania decyzji komunalizacyjnej w obrocie prawnym, jak również w związku z orzeczeniem o zasiedzeniu nieruchomości budynkowej przez poprzedników prawnych skarżących, zasadnie organy przeprowadziły postępowania na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r., przepis odnosi się jednak tylko do rolników lub ich następców prawnych, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., stanowiąc rekompensatę za uprzednie pozbawienie prawa własności działki. Reprezentowani przez adwokata, J. i S. małż. B. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania i zarzucając: – naruszenie prawa materialnego – tj. art. 6 ustawy z dnia 14 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) – polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i uznaniu, że przepis ten dotyczy wyłącznie rolników, którzy przekazali swe gospodarstwo Państwu, w zamian za rentę, oraz takich następców prawnych tych rolników, którzy odrębną własność budynków (w siedlisku rolniczym) nabyli w sposób pochodny; – naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez dokonanie sądowej kontroli decyzji administracyjnych z pominięciem istotnych faktów wynikających z zebranych dowodów oraz przez brak własnych i pełnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, pomimo wyrażanych w uzasadnieniu wyroku wątpliwości co do prawnej skuteczności niektórych objętych stanem faktycznym sprawy decyzji administracyjnych oraz przez pochopne przyjęcie, że Gmina K. nie jest właścicielem spornej działki. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu wyrażające się w przyjęciu, iż uprawnionymi do korzystania z tego przepisu jest tylko rolnik lub jego następca prawny, który własność budynków uzyskał w sposób podobny, gdyż to nie wynika z gramatycznej wykładni art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. Za rozumieniem tego przepisu, że dotyczy to każdego właściciela budynków przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa. Nadto, zdaniem skargi, Wojewódzki Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że działka pozostaje nadal własnością rolników, którzy przekazali gospodarstwo Państwu, gdyż nie wyjaśnił skuteczności decyzji z 20 lipca 1980 r., natomiast dopóki własność działki nr [...] należy do Gminy K. na podstawie decyzji komunalizacyjnej, należy to respektować przy rozstrzyganiu sprawy. Wojewódzki Sąd nie prowadził postępowania ani co do zgodności z prawem decyzji z 1980 r., ani co do decyzji komunalizacyjnej, zatem co do właściciela działki nr [...], dlatego jego rozważania z tego zakresu nie mogą być rozstrzygające – podniesiono. Gmina Kolno wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej J. i S. małż. B. postawili zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stwierdzić jednak należy, że Wojewódzki Sąd przepisów postępowania wskazanych w skardze nie naruszył. Wziął bowiem pod uwagę cały materiał dowodowy sprawy, odniósł się do niego i wyciągnął z niego określone wnioski, których w świetle decyzji administracyjnych z 1966 i 1980 r. nie można uznać za niewłaściwe. Nie pominął Wojewódzki Sąd również decyzji komunalizacyjnej i postanowienia o zasiedzeniu, wyjaśniając jakie znaczenie te akty mają w sprawie. Jednak o rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu, po wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego i analizie stanu sprawy, zdecydowała w istocie wykładnia prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), dalej "ustawa nowelizująca". Wojewódzki Sąd uznał, iż organy zasadnie odmówiły J. i S. B. prawa do skorzystania z roszczenia, o którym mowa w tym przepisie. Z wykładnią tego przepisu przez Wojewódzki Sąd i organy nie można się jednak zgodzić. Art. 6 ustawy nowelizującej stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodzi w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Ta norma jest w sprawie istotna, bowiem kolejne dwie, zawarte w zdaniu drugim i trzecim tego artykułu, nie przesądziły o rozstrzygnięciu. Przepis ten stawia warunki podmiotowe i przedmiotowe do uzyskania prawa własności gruntu. Prawo to służy właścicielom budynków, jeśli idzie o podmiot tej normy, a budynki muszą znajdować się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu, co odnosi się do przedmiotu jej unormowania. Wynika z tego przepisu zatem, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki trzeba się wylegitymować tytułem własności do budynków – być zatem ich właścicielem oraz wykazać, że znajdują się one na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Innych przesłanek ubiegania się o prawo własności działki art. 6 ustawy nowelizacyjnej nie stawia. Stwierdzić zatem należy, że art. 6 roszczenie przyznaje każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Nie daje on podstaw do wykluczenia z kręgu podmiotów ubiegających się o uzyskanie wskazanego w nim prawa właścicieli budynków, którzy nie są osobami przekazującymi gospodarstwo, czy też ich spadkobiercami. Jakkolwiek bowiem art. 6 wskazuje podmiot, co jest oczywiste, to przesądzającym w istocie jest, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Zgodzić się zatem należy z zarzutem skargi kasacyjnej, że art. 6, będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, został błędnie wyłożony, poprzez uznanie, iż nabycie budynków przez zasiedzenie uniemożliwia ich właścicielom skorzystanie z prawa ubiegania się o własność działki, na której budynki te się znajdują. Ta wada zaskarżonego wyroku legła u podstaw jego uchylenia, jak i decyzji organów obu instancji. Inną kwestią natomiast jest ocenienie w ponownym postępowaniu sprzeczności między decyzjami z 1966 r. i 1980 r. i praw z nich wynikających, a decyzją komunalizacyjną z 1997 r., na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd, a z oceny tej będzie wynikać ustalenie kręgu stron postępowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).