II OSK 1376/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 71/05 w sprawie ze skargi P. Spółka z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną II OSK 1376 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez P. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr [...]. Decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 maja 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że Starosta Powiatu W. decyzjami nr G.III.6019-11/Re/2000, nr G.III.6019-1/Re/01 i nr G.lIl.6019-8/Re/01 udzielił P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (zwanej dalej P.) zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. Dwoma kolejnymi decyzjami z dnia 19.06.2001 r. nr G.III.6019-9/Re/01 oraz nr G.III.6019-10/Re/01 organ ten przedłużył wcześniej udzieloną P. zgodę na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej. W sumie tymi pięcioma decyzjami wyłączono z produkcji rolniczej kilkadziesiąt działek gruntów zlokalizowanych w obszarze polderu "B.", które P. wydzierżawiła do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Starosta W. zatwierdził decyzją z dnia 6 listopada 2001 r. gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "B". W decyzji tej stwierdził, że objęty eksploatacją kruszyw teren polderu uległ degradacji, jest rolniczo nieprzydatny i wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Zmienione klasyfikacją grunty dzierżawione przez P. zaliczono do nieużytków (N), terenów różnych ( TY), obszarów eksploatacji kruszyw (K) oraz wód stojących (Ws). W oparciu o dokonaną zmianę klasyfikacji P. wystąpiła z wnioskiem do Starosty o uchylenie opisanych na wstępie pięciu decyzji tego organu w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Starosta W. zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2002 r. poinformował P. o braku podstaw do wydania wnioskowanych decyzji. Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchyliło, nazwaną zawiadomieniem, zaskarżoną decyzję z dnia 3 czerwca 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Starosta W. decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. w całości wygasił z dniem 7 grudnia 2001 r., kiedy to decyzja z dnia 6 listopada 2001 r. zatwierdzająca zmienioną klasyfikację gruntów stała się ostateczna, pięć swoich wyżej opisanych decyzji zezwalających P. na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Następnie decyzją z dnia 25 maja 2004 r. nr SKO-OŚ-225/2315/03/BL, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL, wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. Uzasadniając swą decyzję Kolegium, wskazało na treść na art. 11 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2-10, art. 12 ust. 1, a także art. 20 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdziło, że przytoczone przepisy dają podstawę do uznania, że decyzja Starosty W. rażąco narusza prawo, co wyczerpuje znamiona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. oddalił skargę P. Spółki z o.o. na decyzję z dnia 30 czerwca 2004 r. nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL (sygn. akt II SA/GI 558/04) i stwierdził, iż skarga w sprawie II SA/GI 558/04 została wniesiona w dniu 11.08.2004 r., natomiast w dniu 13.08.2004 r. (zatem dwa dni po wniesieniu skargi do Sądu ) P. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w dniu 30.06.2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia 25.05.2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia 27.01.2003 r. W następstwie tego podania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 4.[...].2004 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. działając na podstawie art. 158 § 1 kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30.06.2004 r. nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL, którą utrzymana została w mocy decyzja z dnia 25.05. 2004 r. nr SKO-OŚ-225/2315/03/BL z uwagi na brak wad z art. 156 § 1 kpa. Rozpoznający skargę P. w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Kolegium, iż decyzja z dnia 30 czerwca 2004 r. i decyzja tegoż organu z 25 maja 2004 r. nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu argumenty skarżącej co do braku właściwości Kolegium nie mają oparcia w obowiązującym prawie. W ocenie Sądu przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiła, bowiem nie są także takimi przesłankami: niepełne (zdaniem skarżącej) uzasadnienie decyzji SKO z dnia 30 czerwca 2004 r. ani pozostawanie w obiegu decyzji Starosty W. z 6 listopada 2001 r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Postępowanie nie doprowadziło do ustalenia wady kontrolowanej decyzji w zakresie podanym w art. 156 § 1 kpa, a w związku z tym rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 30 czerwca 2004 r. jest zdaniem Sądu zgodne z prawem. Z przytoczonych wyżej względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1)naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art.11 i 12 w związku z art. 4 pkt. 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 z póź. zm.), polegające na przyjęciu, że obowiązek opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji trwa również w czasie kiedy grunty te nie mają już charakteru rolnego, - art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027) polegające na nieuwzględnieniu, że podstawą wymiaru świadczeń (np. opłat rocznych) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a także 2). naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzje Starosty W. nr G.III.6019-8/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r., GIII.6019-11/Re/2000 z dnia 28 lipca 2000r., G.III.6019-1/Re/01 z dnia 24 kwietnia 2001 r., G.III.6019-9/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r, G.III.6019-10/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r. nie stały się bezprzedmiotowe. W motywach powyższej kasacji Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie w jej ocenie zastosował wskazane we wstępie przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych określonego rodzaju gleb na cele nierolnicze następuje po wydaniu odpowiedniej decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Strona wnosząca skargę posiadała stosowne zezwolenia na takie właśnie wyłączenie z produkcji gruntów, na skutek wydania stosownych decyzji przez Starostę W. Przedmiotowe decyzje dotyczyły gruntów rolnych i ustanawiały obowiązek uiszczania przez wnoszącego skargę stosownych opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji. Zdaniem autora kasacji skoro na skutek zmiany klasyfikacji gruntów (decyzja Starosty z dnia 06.11.2001 r.), grunty te przestały mieć charakter gruntów rolnych to istnieje również brak podstaw prawnych, aby w dalszym ciągu stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po zmianie klasyfikacji gruntów nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co do przedmiotowego gruntu, co oznacza, że cały system przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania, zaś konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być uchylenie powołanych na wstępie decyzji. Skarżący wskazał też, że decyzje określające czas wyłączenia z produkcji użytków rolnych, nałożone należności i opłaty roczne mają charakter czasowy i w swoim założeniu mają rekompensować czas niemożności wykorzystania gruntów o walorach rolniczych, a obowiązek rekultywacji jest z założenia tym działaniem, które ma odbudować wartość użytkową gruntów. Inaczej rzecz ujmując, decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w takim przypadku może zezwalać na wyłączenie tylko na czas określony. Zdaniem strony wnoszącej kasację nastąpiło trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, nie z powodu działalności skarżącego, ale niejako z przyczyn zewnętrznych i niezależnych od niego. Zmiana charakteru nieruchomości wynikała, bowiem z celu nadrzędnego związanego z budową polderu przeciwpowodziowego dla rzeki Odry "B." - budowli służącej sprawie publicznej. Strona skarżąca wskazując na art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i stwierdziła, iż do naliczania opłat rocznych należy stosować aktualne ewidencje gruntów, co oznacza, w przedmiotowej sprawie, że opłaty te będą nienależne. Z kolei, co do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez przyjęcie przez Sąd stanowiska SKO, że decyzja Starosty z 27 stycznia 2003 r. rażąco narusza ten przepis, to skarżący również nie podzielił poglądu Sądu, stwierdzając, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność, co do możliwości osiągnięcia przewidzianego celu. Zdaniem wnoszącego skargę, naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, ma istotne znaczenie dla wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia, gdyż Sąd nie dopatrzył się spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości w ogóle, natomiast kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego rozważenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wymaga wyjaśnienia, iż w niniejszej sprawie przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL. Przy czym decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. Nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 25 maja 2004 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. Zaznaczyć też trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. oddalił skargę P. Spółki z o.o. na decyzję z dnia 30 czerwca 2004 r. nr SKO-OŚ-172/5902/04/BL (sygn. akt II SA/GI 558/04), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt IIOSK 835/06) oddalił kasację od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Mając przedstawiony wyżej stan na względzie nie można uznać za trafne przytoczenie takich samych zarzutów kasacji w niniejszej sprawie, jak i w sprawie IIOSK 835/06. Uszedł uwadze strony skarżącej zróżnicowany przedmiot, a tym samym i zakres kontroli dokonywanej w wyroku zaskarżonym, jak i w wyroku, który był objęty kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IIOSK 835/06. W przedmiotowej sprawie prowadzonej w trybie nieważnościowym i to w odniesieniu do decyzji również wydanej w trybie nieważnościowym skarga kasacyjna innych podstaw kasacji poza naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 z póź. zm.) i art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr 240 poz. 2027), oraz poza naruszeniem przepisów o postępowaniu przez niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie wskazała. We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował naruszenia tak przepisów realizujących sądowe postępowanie dowodowe, jak i nie podważył prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd oceny, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego. Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36 wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego). Z kolei niezakwestionowanie w podstawach kasacyjnych przepisów procedury sądowej, spowodowało też, iż w przedmiotowej sprawie należało uznać, że wskazane przepisy prawa materialnego, ani też art. 162 k.p.a. w zakresie przytoczonym w kasacji nie zostały naruszone przez Sąd. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozważeniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 245-246 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 328-329). Uwzględniając wymogi wyżej przytoczone, ale także względy przytoczone na wstępie uznać trzeba za błędnie sformułowany, a także niezasadny zarzut naruszenia przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przepisów art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 z póź. zm.). Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić również podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr 240 poz. 2027 ze zm.). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż wniesiona kasacja nie podważyła trafności zaskarżonego wyroku, a tym samym skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.