II OSK 1382/16

Dnia 12 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C., M. C., małoletniego A. C. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych J. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 504/15 w sprawie ze skargi M. C., M. C., małoletniego A. C. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych J. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 504/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. C., M. C. i [...] A. C., reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych J. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w E. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...], na działce nr [...], gm. S.. W funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na budowę dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] o długości 110-130 m, szerokości minimum 3 m i nawierzchni z płyt betonowych o grubości 15 cm. Dojazd będzie obsługiwany istniejącym zjazdem z drogi [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., Zarząd Dróg [...] uzgodnił projekt ww. decyzji, zaś Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. C., M. C. oraz J. i J. C. – działający jako przedstawiciele ustawowi [...] A. C.. Zaskarżoną decyzją SKO w E. utrzymało w mocy ww. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, że organowi I instancji nie można przypisać naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Burmistrz S. zasadnie uznał, że ze względu na spełnienie w sprawie wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., zachodzi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dojazdu do działki nr [...], gm. S.. Organ podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazano jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień z niego wynikających, przysługujących osobom trzecim, o czym wprost stanowi art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Inwestor, na podstawie decyzji zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, ale musi ono jeszcze zostać skonkretyzowane na etapie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem dochodzi do konkretyzacji rozwiązań, chroniących interesy osób trzecich. Kolegium wskazało, że subiektywny i jednostkowy interes faktyczny strony nie może być okolicznością uzasadniającą niewydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Ponadto, organ podniósł, że wielkość działki nr [...] nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i nie wpływa w sposób zasadniczy na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. Stwierdziło też, że dołączone do dokumentacji administracyjnej mapy są prawidłowe, a projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. C., M. C. oraz J. i J. C. – działający jako przedstawiciele ustawowi [...] A. C.. Skarżący podnieśli, że do nieruchomości nr [...], stanowiącej ich własność, została wytyczona droga dojazdowa, począwszy od drogi wojewódzkiej o szerokości 5 metrów, bez ograniczeń np. o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdów. Zgodnie z opisem i mapą, która stanowiła podstawę podpisania aktu notarialnego i została przyjęta do zasobów Starostwa Powiatowego w I., wyznaczony został przebieg drogi przez działkę nr [...]. Z drogi tej skarżący korzystają od 13 lat. Zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem uniemożliwi stronom swobodny wjazd i wyjazd na drogę publiczną. Projektowana droga ma szerokość 3 metry i długość 130 metrów, ma być wygrodzona, co oznacza, że każdy, kto wjedzie w tę drogę, będzie musiał wykręcać na podwórku skarżących. Pozostawienie jakiegokolwiek pojazdu na tej drodze uniemożliwi wjazd i wyjazd z posesji i właściciele nie będą nią mogli zarządzać w sposób swobodny, co będzie skutkowało roszczeniami w stosunku do gminy. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja jest stronnicza, ponieważ brana jest tylko pod uwagę racja organu, bez uwzględnienia ich racji. Zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2015 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę SKO w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 504/15, oddalając skargę, powołał się na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie zaistniała żadna z przesłanek ustawowych, uzasadniająca odmowę wydania przedmiotowej decyzji. Projekt decyzji posiadał też stosowne uzgodnienia. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 2002 r. do nieruchomości nr [...], stanowiącej ich własność, została wytyczona droga dojazdowa, począwszy od drogi wojewódzkiej o szerokości 5 metrów, bez ograniczeń, np. o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdów, Sąd wskazał, że zgodnie z § 6 tego aktu "Przedstawiciele Gminy i Miasta S. ustanawiają nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] (...), będącej przedmiotem niniejszego aktu prawo przejścia i przejazdu przez działkę oznaczoną numerem [...] (...) o powierzchni [...] ha (...) objętą księgą wieczystą Kw. Nr [...], poczynając od drogi publicznej". Podstawę do takiego zapisu stanowiła okazana przy akcie notarialnym ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2001 r., zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy na działki nr [...] i [...] pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej polegającej na swobodnym przejściu i przejeździe przez działkę nr [...] do działki nr [...] w przypadku jej zbywania. Zapis o swobodnym przejściu i przejeździe w akcie notarialnym wynikał stąd, że zakupiona nieruchomość nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej. Obejmuje on wyłącznie prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], objętą zaskarżoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nie zmienia tego załączona do aktu mapa, na podstawie której J. C. wymierzył szerokość ustanowionej służebności na 5 metrów, bowiem nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, że taka musi być szerokość tego przejścia i przejazdu. Nabywcy mają prawo do przejazdu i przejścia przez działkę nr [...] i wybudowanie drogi na podstawie zaskarżonej decyzji tego prawa ich nie pozbawi. Sąd podkreślił, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest rozstrzygana kwestia treści i sposobu wykonywania służebności gruntowej, obciążającej nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja dla której warunki te mają być ustalone. W związku w tym, nie może odnieść skutku zarzut skarżących, że realizacja spornej inwestycji uniemożliwi im realizację przysługującej po działce inwestora nr [...] służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez tę działkę. Podnieść należy, że ostateczne rozstrzygnięcie tego zarzutu będzie możliwe dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie w oparciu o przedłożony projekt budowlany ustalona zostanie dokładna lokalizacja i dokładny zakres zamierzenia inwestycyjnego. Tam też skarżący będzie mógł domagać się ochrony przysługującej mu służebności gruntowej m.in. w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. C., M. C. oraz J. i J. C. – działający jako przedstawiciele ustawowi [...] A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również załatwienie przedmiotowej sprawy bez uwzględnienia interesów stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za błędnie sformułowany uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutu skargi kasacyjnej, co już chociażby z tej przyczyny uprawnia Naczelny Sad Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszenia prawa procesowego, konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia K.p.a. w sposób pośredni. Wynika z tego, że przepisy K.p.a. nie mogą samodzielnie stanowić podstawy prawnego sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego. Należy je bowiem powiązać z odpowiednimi przepisami procedury sądowo administracyjnej. Jednak tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Przechodząc zatem do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji związanej ze wskazywanym w zarzucie naruszeniem art. 7 K.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, że wypowiedziana przez Sąd I instancji ocena prawna zapadła na tle stanu faktycznego, który wymagałby dodatkowego wyjaśnienia przez organy administracyjne, jak i bez uwzględnienia interesów stron. To, że Sąd nie uznał jako zasadną argumentację skarżących w zakresie wykonywanej na ich działce działalności gospodarczej, co związane jest z zapewnieniem ich nieruchomości określonego dostępu dla samochodów ciężarowych, nie oznacza, że w jakiejś części przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie oznacza też, że doszło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia ich interesu. Wręcz odwrotnie Sąd I instancji dokonał stosownej oceny prawnej w odniesieniu do przysługującej skarżącym służebności gruntowej. W tym celu Sąd przywołał treść aktu notarialnego, z którego jednak nie wynika aby strony umowy zastrzegły, że przedmiotem służebności będzie pas gruntu o określonej szerokości np. 5 m. Nie potwierdzają bowiem takich ustaleń mapki przedstawione przez skarżących, jak i decyzja podziałowa nieruchomości. Skarżący w trakcie postępowania nie wykazali tym samym aby przysługująca im służebność uprawniała do zapewnienia dojścia i dojazdu o wskazywanej szerokości 5 metrów. Poza tym należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi potwierdzenia rozwiązań projektowych (nie zatwierdza projektu budowlanego), lecz ma za zadanie ustalić konkretne parametry planowanej zabudowy nieruchomości i to projekt budowlany powinien być zgodny z taką decyzją. W tej zaś sprawie takie parametry zostały określone także w odniesieniu do szerokości planowanej drogi, tj. wskazanie minimalnej szerokości drogi, co nie wyklucza możliwości realizacji drogi np. o szerokości 5 m. Nie można więc stwierdzić aby zaskarżona decyzja w tym zakresie naruszała interes prawny skarżących. Jednocześnie tak ustalony parametr drogi w decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę kwestia szerokości tej drogi będzie wymagała oceny z punktu widzenia uzasadnionych interesów osób trzecich, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Właściciel nieruchomości posiada bowiem prawo do użytkowania swojej nieruchomości zgodnie z jej prawnym przeznaczeniem. To zatem właściciel, któremu przysługuje służebność będzie musiał wykazać swoje interesy, o jakich mowa wyżej, ale na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego. Wtedy bowiem będzie możliwe odniesienie konkretnych rozwiązań projektowych do uzasadnionych interesów osób trzecich, co wymagać będzie od skarżących wykazania czy rzeczywiście potencjalne wytycznie drogi dojazdowej do ich nieruchomości o szerokości 3 m będzie niewystarczające dla obsługi samochodów ciężarowych. Na obecnym etapie tego skarżący nie wykazali, jak i brak było podstaw do przyjęcia, że organ ustalił wadliwie minimalny parametr drogi dojazdowej, skoro w znaczeniu prawnym zasadniczo jest on wystarczający z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych. Jest to o tyle istotne, że w znaczeniu norm techniczno-budowlanych do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (patrz: § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Dlatego skargę kasacyjną należało oddalił jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.