II OSK 1382/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 604/18 w sprawie ze skargi E. M. i E. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie ze skargi E. M. i E. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2017 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta S. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego "Rozbudowę budynku napełniania butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną tj.: zbiornikiem na ciekły tlen o pojemności 20 m³, szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe do 10 m³, na działce nr ew. [...] w miejscowości S., obręb: [...] S., jednostka ewidencyjna: [...] Z.". Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania E. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) utrzymał w mocy ww. decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. M. i E. M. zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej p.b.). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd podał, że uwzględnił skargę częściowo z przyczyn w niej wskazanych oraz takich, które uwzględnił z urzędu. Wskazał, że dokonując oceny przedstawionego projektu pod kątem spełnienia wymogów z art. 34 i art. 35 p.b. należało przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia omówienie spełnienia wymagań dla uwzględnienia wniosku. Nie jest, zdaniem Sądu, spełnieniem wymagań wynikających z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia lakoniczne sformułowanie, "iż spełnia wymagania przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy". Stanowisko to Sąd uznał za uzasadnione również z uwagi na fakt, iż pomiędzy stronami od wielu lat toczy się spór co do charakteru prowadzonej przez inwestora działalności i związanych z tym obaw właścicieli działki sąsiadującej o wynikające z niej zagrożenia (uzasadnione ewakuacją mieszkańców w 2010 r.). Sytuacji nie zmienia fakt dokonania podziału działki nr [...] i powstanie działki nr [...], która przylega do nieruchomości skarżących, lecz faktyczne odległości są identyczne, a obawy skarżących o zagrożenie pozostają nadal. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji brak jest - w ocenie Sądu - opisu, który ze zbiorników już istniejących i zbiorniki projektowane są przeznaczone na jaki gaz, czy ich sąsiedztwo spełnia normy bezpieczeństwa dla właścicieli działki sąsiadującej. Jest to ważne, gdyż inwestor prowadzi działalność polegającą na dystrybucji gazów i ciągłe rozszerzanie jej zakresu budzi obawy. Analiza całego materiału zgromadzonego w sprawie – w ocenie Sądu – sprawia wrażenie, że prowadzona działalność gospodarcza ma charakter chaotyczny. Były nakazy rozbiórki obiektów związanych z tą działalnością i nie do końca wiadomo czy zostały wykonane, wydawane są kolejne decyzje o warunkach zabudowy dla rozbudowy prowadzonej działalności (wyrok z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Rz 342/17 o warunki zabudowy). Wobec tego Sąd zaznaczył, że należało w sposób przejrzysty i wyczerpujący dokonać oceny przedłożonego projektu z wymaganiami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2016 r., a następnie uwzględnić te ustalenia w uzasadnieniu. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący zarówno w skardze, jak i w odwołaniu cały czas podnoszą kwestię bezpieczeństwa – również pożarowego. Uzasadnia to wydarzenie z 2010 r. o konieczności ewakuacji mieszkańców z powodu zagrożenia. Kontrolowane rozstrzygnięcia nie udzielają wyjaśnień w tym zakresie. Nie wyjaśniono, czy obrót gazami takimi jak tlen i azot nie wymagają specjalnych pozwoleń oraz czy zbiorniki z różnymi gazami winny być oznaczone ze względu choćby na konieczność zachowania bezpiecznej odległości każdego z nich i ewentualne zagrożenie wybuchem. Skarżący piszą w swych pismach, że są wytyczne branżowe dotyczące obrotu gazami i to wszystko należało – w ocenie Sądu – rozważyć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, ponieważ budzi to uzasadniony niepokój właścicieli działki sąsiadującej. Poza tym w sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia. W jej punkcie 3 przewidziano jakie wymagania musi spełniać projekt budowlany. W kontrolowanych decyzjach brak - zdaniem Sądu - kompleksowej oceny projektu pod kątem spełnienia wymagań decyzji środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi E. M. i E. M., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania: I. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania i omówienia, które zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne, a które uwzględnił i jakie nieprawidłowości decyzji dostrzegł z urzędu, a także niewyjaśnienie na naruszeniu jakich przepisów prawa materialnego (w szczególności Prawa budowlanego) konkretnie te nieprawidłowości polegały i w jaki sposób organ odwoławczy ma je naprawić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie stwierdzenia jakich w istocie naruszeń prawa materialnego oraz procedury administracyjnej dopuściły się organy władzy budowlanej obu instancji oraz w zakresie wytycznych dla tych organów dla postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy; II. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 p.b. poprzez ustalenie, że zaskarżone decyzje nie zawierają omówienia spełnienia wymagań dla uwzględnia wniosku, konkretnie brak jest w nich opisu, które zbiorniki są przeznaczone na jaki gaz, czy ich sąsiedztwo spełnia normy bezpieczeństwa dla właścicieli działki sąsiadującej, w sytuacji gdy organy obu instancji, rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, nie miały obowiązku omawiania tych kwestii, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie zaskarżonych decyzji za wydane z naruszeniem art. 107 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 p.b.; III. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez sprzeczność uzasadnienia wyroku z treścią materiału dowodowego (z uzasadnieniami zaskarżonych decyzji) i ustalenie, że nie została zbadana zgodność inwestycji z przepisami bhp i przeciwpożarowymi, z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, z decyzją o warunkach zabudowy, podczas gdy uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają omówienie, a przynajmniej rozważenie tych kwestii zgodnie z dyspozycją art. 35 p.b., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie niektórych zarzutów skargi (art. 107 § 3 k.p.a,); IV. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ustalenie, że uzasadnienia prawne decyzji organów obu instancji zawierają braki w postaci nieodniesienia się do kwestii obowiązywania specjalnych pozwoleń, oznaczeń i wytycznych branżowych regulujących dystrybucję ciekłego tlenu, w sytuacji gdy żadne takie przepisy nie istnieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie zarzutu skarżących z art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącego braków uzasadnienia prawnego decyzji; V. art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. - poprzez dowolne dowodowo ustalenie faktyczne, że działalność prowadzona przez uczestnika ma charakter chaotyczny, że stwarza zagrożenie oraz uzasadnione obawy, oraz że ma ona związek z ewakuacją ludności w 2010 r., z zagrożeniem pożarowym, w sytuacji gdy materiał sprawy - poza dowolnymi twierdzeniami skarżących - nie daje najmniejszych podstaw do takich twierdzeń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organy obu instancji przy wydaniu decyzji nie rozważyły rzekomych niebezpieczeństw i uzasadnionych obaw wiążących się z inwestycją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób niewystarczający odniosły się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności z uwagi na specyficzny charakter przedmiotowej inwestycji – rozbudowy budynku napełniania butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, tj. zbiornikiem na ciekły tlen i szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe. Sąd wskazał w szczególności na zagrożenia, jakie może powodować ta inwestycja i obawy z tym związane, uzasadnione ewakuacją mieszkańców w 2010 r. Sąd I instancji nie przesądził o niedopuszczalności inwestycji, czy o rzeczywistym stwarzaniu przez nią zagrożenia, a jedynie uznał, że organy administracyjne w sposób niedostateczny odniosły się do tych kwestii. W ocenie Sądu I instancji, nie jest spełnieniem wymagań wynikających z obowiązku wyczerpującego uzasadnienia lakoniczne sformułowanie, "iż spełnia wymagania przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy". Z oceną tą należy się zgodzić. Specyfika przedmiotowej inwestycji wymaga szczegółowego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności z nią związanych, co musi znaleźć należyte odzwierciedlenie w motywach podjętych decyzji. Dopiero po prawidłowym ustaleniu i rozważeniu powyższych kwestii możliwe będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że zapadłe w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 p.b. nie są więc zasadne. Konieczność należytego rozważenia przede wszystkim kwestii bezpieczeństwa projektowanej inwestycji z uwagi na jej wagę sprawia, że naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego było wystarczającym powodem do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych decyzji. Brak właściwego ustosunkowania się do tej kwestii w motywach podjętych decyzji świadczy o naruszeniu przez organy art. 107 § 3 k.p.a. Pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze kasacyjnej również nie zasługiwały na uwzględnienie. Bez wpływu na wynik sprawy jest brak wyraźnego zaznaczenia przez Sąd, które nieprawidłowości decyzji uwzględnił z uwagi na ich wskazanie w skardze, a które wziął pod uwagę z urzędu. Istotne jest to, że nieprawidłowości takie faktycznie istniały, a nie to, czy Sąd dostrzegł je z urzędu, czy w wyniku ich wskazania w skardze. Stwierdzić też trzeba, że Sąd I instancji podnosząc, iż skarżący w I instancji "piszą w swych pismach, że są wytyczne branżowe dotyczące obrotu gazami" nie wypowiadał się, czy takie przepisy istnieją, a jedynie wskazywał na nieodniesienie się przez organ do tych kwestii. Skoro bowiem strony przedstawiały argumenty mające uzasadnić ich obawy związane z przedmiotową inwestycją, to obowiązkiem organów było wyjaśnienie tych okoliczności i ustosunkowanie się do nich. Podobnie stwierdzenie Sądu, że "Analiza całego materiału zgromadzonego w sprawie pozwala odnieść wrażenie, iż prowadzona działalność gospodarcza ma charakter chaotyczny" nie przesądza, że działalność prowadzona przez skarżącego kasacyjnie rzeczywiście ma taki charakter i stwarza zagrożenie, lecz wskazuje, że wobec braku należytego rozważenia przez organy administracyjne wszystkich istotnych w sprawie okoliczności można odnieść takie wrażenie. Jest to jednak krytyczna uwaga pod adresem zakwestionowanych decyzji, które były przedmiotem kontroli Sądu, a nie pod adresem działalności gospodarczej skarżącego kasacyjnie, która nie podlegała ocenie w niniejszym postępowaniu. Unormowania zawarte w art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. nie zostały w tej sytuacji naruszone. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, ze uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.