II OSK 1387/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 773/16 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowa [..] oraz R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Łd 773/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. położonej w [...] przy ul. [...] oraz [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] 2015 r. [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na działce numer [...] w obrębie [...] i części działki drogowej nr [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji [...], właścicielka działki sąsiedniej wniosła o jej uchylenie wskazując, że w sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a decyzja została wydana mimo, że inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto odwołująca wskazała, że organ ustalił warunki zabudowy, mimo że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w granicach obszaru analizowanego działki zabudowane są budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i towarzyszącej jej gospodarczo - garażowej, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz funkcji usługowej. Konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla zabudowy planowanej pozwala na stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło również, że art. 65 u.p.z.p. dotyczący wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy stosowany jest w innym, odrębnym postępowaniu i trybie niż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W dniu [...] 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej N. położonej przy ul. [...] w [...] z którego wynika, że Wspólnota przyłącza się do odwołania [...], a strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pismem z dnia [...] 2016r. Kolegium poinformowało pełnomocnika Wspólnoty o fakcie, że odwołanie [...] zostało rozpatrzone decyzją z dnia [...] 2016 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję złożyli [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa, która podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Wspólnoty jest niewątpliwy, bowiem związany jest bezpośrednio ze sposobem gospodarowania nieruchomością wspólną i wynika z art. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. W odpowiedzi na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, że została ona złożona przez podmiot niebędący stroną, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] rozpoznając skargi wniesione przez [...] oraz Wspólnotę Mieszkaniową od powyższej decyzji uznał, że podlegają one oddaleniu. Sąd wskazał, że sam fakt bycia właścicielem, czy zarządcą nieruchomości sąsiedniej nie przesądza o posiadanym interesie prawnym do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że zasadnicza inwestycja przewidziana jest na działce nr [...]. Działka ta graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której właścicielką jest [...] i której z tego tytułu przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast działka podlegającą zainwestowaniu oddzielona jest od działki nr [...], na której usytuowany jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. [...] działką nr [...], która w sposób znaczny rozdziela teren Wspólnoty i teren planowanej inwestycji. Planowana inwestycja jest inwestycją w postaci budynku wielorodzinnego podobnie jak budynek Wspólnoty, a na charakter inwestycji i jej uciążliwość nie wpływa w ocenie Sądu fakt, że znajdować się ma tam również jeden lokal biurowy. Powyższe powoduje w konsekwencji, że z samego faktu lokalizacji działki nr [...] Wspólnota nie może skutecznie wywodzić swego statusu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]. Co więcej ani analiza zgromadzonego materiału aktowego, ani treść złożonej skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazuje na żadne okoliczności, które uzasadniałyby status Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania w sprawie. Sąd zauważył również, że nie polega na prawdzie twierdzenie skargi, że w postępowaniu administracyjnym brali udział niektórzy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej. Jedyną osobą, jaka brała udział w postępowaniu, a która jest członkiem skarżącej Wspólnoty jest [...]. Wyjaśnienia jednak wymaga, że przysługujący jej status strony wynika, jak już wspomniano, z prawa własności do działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, nie zaś z faktu bycia członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa N. położona w [...] ul. [...] skarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 6 u.w.l. w związku z art. 3 ust. 2 u.w.l. wobec niedostrzeżenia, iż przepis ten statuuje legitymację Wspólnoty Mieszkaniowej zarówno w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., wobec oddalenia skargi, w sytuacji gdy została złożona przez podmiot który powinien brać udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy - co przesądza również o jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym - a bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym nie brał, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w szczególności w związku z koniecznością wznowienia postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak słusznie ustalił Sąd pierwszej instancji skarżąca Wspólnota nie posiada przymiotu strony z uwagi na niewskazanie swojego interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a. Trafnie WSA wskazał, że art. 28 K.p.a. - zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - nie jest przepisem samoistnym. Jak zauważono - powyższy przepis wyznacza jedynie ramy, w jakich następuje ustalanie interesu prawnego, natomiast nie stanowi on samoistnej normy prawnej. Przepis ten musi być bowiem zawsze interpretowany w związku z normami prawa materialnego. Na taką zaś normę Wspólnota nie wskazała. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżąca Wspólnota, która nie został dopuszczona jako strona do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zarzut ten jest oczywiście błędny, ponieważ prowadziłby do nieuzasadnionego przyjęcia, że w każdym przypadku, w którym organ kwestionuje legitymację procesową danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, podmiot ten nie ma interesu prawnego do zaskarżenia aktu administracyjnego wydanego w tym przedmiocie do sądu administracyjnego. Wynikające z art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowanie, że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu, oznacza, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym (por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993-1994, s. 40-41 i 45). W literaturze przyjmuje się, że struktura i istota interesu prawnego są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko - obiektywnym bądź subiektywnym - aspekcie. Oznacza to, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. Woś T., Komentarz do art. 50 p.p.s.a. (w:), Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, dostępny w systemie prawniczym LEX oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). Z tej istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, s. 27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, LEX nr 325285). Błędne jest również stanowisko skargi kasacyjnej wskazujące, że przepisami prawa materialnego z których wynika interes prawny skarżącej do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest art. 6 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, które stanowią, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz część budynku i urządzenia, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2), a ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6). Zatem są to przepisy, które określają uprawnienia wspólnoty jako takiej i nie wskazują na konkretny interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie. Z samego bowiem faktu, że wspólnota może mieć zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie wynika jeszcze, że przymiot strony w tej konkretnej sprawie posiada skarżąca. Decydujące znaczenia dla oceny interesu prawnego w niniejszej sprawie ma zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej, czego w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano. Stąd jako prawidłowe należało przyjąć ustalenia organu i zaakceptowane przez Sąd I instancji, że z samego usytuowania działki skarżącej w stosunku do nieruchomości na której planowana jest sporna inwestycja, nie można skutecznie wywodzić interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.