II OSK 1390/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 235/08 w sprawie ze skargi M. i G. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną II OSK 1390 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. i G. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2007 r. w części określającej podstawę prawną rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekającą, co do istoty oraz w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania na podstawie art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) nakazał M. i G. K. przywrócenie poprzedniego t.j. mieszkalnego sposobu użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego, w zabudowie bliźniaczej w P. przy ul. P., użytkowanego obecnie jako przychodnia lekarska i gabinety lekarskie. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1995 r. o pozwoleniu na budowę jako budynek jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, udzielonej małżonkom K. Inwestorzy zawiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy w styczniu 1996 r., a organ ten nie wniósł sprzeciwu. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2007 r. organ nadzoru budowlanego ustalił, że w powyższym budynku prowadzona jest przychodnia specjalistyczna NZOZ "M." i indywidualne praktyki lekarskie. Wszystkie pomieszczenia w tym budynku pełniły funkcję medyczną oraz pomocniczą i nie ma w nim żadnych pomieszczeń mieszkalnych. Przesłuchana w charakterze strony współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości podała, że od ukończenia budowy 30% powierzchni budynku przeznaczone zostało na gabinety, a całość budynku została przeznaczona na ten cel cztery albo pięć lat temu. Właściciele nie uzyskali od organu administracji architektoniczno - budowlanej żadnego pozwolenia na zamianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Organ nadzoru budowlanego uznał więc, że użytkując budynek, wybudowany w całości jako mieszkalny, na przychodnię i gabinety lekarskie dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Podjęta, bowiem w tym budynku działalność, zmienia warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Organ uznał także, iż w latach 1996 - 2003 kiedy dokonywano wspomnianej zmiany sposobu użytkowania według ówczesnego brzmienia art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana taka wymagała pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosować należy przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji przedmiotowy obiekt, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania nie odpowiada niektórym wymaganiom stawianym obiektom opieki zdrowotnej i użyteczności publicznej. Zgodnie jednak z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), przy zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów, wymogi zawarte w rozporządzeniu mogłyby być zastąpione rozwiązaniami zamiennymi. W pierwszej kolejności organ zbadał jednak, czy zaistniała w przedmiotowym budynku zmiana nie narusza porządku urbanistycznego i ustalił, że posesja przy ul. P. w planach miejscowych "Smochowice 1" - zatwierdzonym zarządzeniem nr 30/78 Prezydenta Miasta Poznania z dnia 25 października 1978 r. i Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania zatwierdzonym Uchwałą Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 22, poz. 246) przeznaczona była na cele budownictwa mieszkaniowego z możliwością prowadzenia nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej wewnątrz budynku. Obecnie żaden plan miejscowy dla tego terenu nie obowiązuje. Strony postępowania przedstawiły dwie, rozbieżne opinie urbanistyczne, sporządzone na zlecenie właścicieli posesji oraz właścicielki posesji sąsiedniej I. K. Opinie były rozbieżne we wnioskach, co do możliwości istnienia w analizowanej okolicy przychodni z zespołem gabinetów, zgodnie natomiast wskazywały, że w analizowanej okolicy nie ma budynków wybudowanych jako mieszkalne, a następnie użytkowanych w całości na świadczenie usług. Organ nadzoru budowlanego zważył, że z momentem przeznaczenia całego obiektu na usługi w latach 2002- 2003 przestał być on budynkiem jednorodzinnym, a fakt ten był sprzeczny z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym. Najbliższa okolica zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi, nawet jeżeli świadczone są w nich usługi. Nie jest tym samym w ocenie organu wypełniona zasada "dobrego sąsiedztwa". Wobec tego podmiot, który ubiegałby się o decyzję o warunkach zabudowy, sankcjonującą całkowitą zmianę sposobu użytkowania obiektu dotychczas mieszkalnego spotkałby się z odmową. Tym samym organ uznał, że obecna funkcja przedmiotowego budynku nie przystaje do funkcji budynków w najbliższej okolicy, a sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie mogą być w lepszej sytuacji, niż podmioty ubiegające się o uprawnienie w sposób zgodny z przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i G. K. wnosząc o jej uchylenie i wskazując, że przedmiotowy budynek został wybudowany i odebrany 16 stycznia 1996 r. Od 17 stycznia 1996 r. w budynku wykonywane były usługi medyczne przez M. K. Dodatkowo na piętrze umiejscowiona była część mieszkalna, z której nie korzystano. Od lutego 2002 r. w przedmiotowym budynku G. K. dodatkowo otworzył działalność gospodarczą - usługi medyczne. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. W pozostałym zakresie organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, wskazał na definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wynikającą z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu błędne było twierdzenie odwołujących się, że w dniu odbioru budynku (16 stycznia 1996 r.) użytkowanie budynku było legalne, skoro podjęcie nawet w części przedmiotowego budynku działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług medycznych jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym bezspornym jest fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, która nastąpiła przed dniem 31 maja 2004 r. Słusznie więc, organ I instancji zastosował przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał również, iż w wyniku samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku powstał obiekt budowlany w całości użytkowany jako budynek użyteczności publicznej, co stoi w sprzeczności z zapisem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. Organ II instancji wskazał nadto na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz na brak miejsc postojowych dla samochodów. W powyższych przyczyn w ocenie organu nie było możliwe zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Zdaniem organu II instancji podstawą prawną wydanego nakazu winien być stosowany odpowiednio poprzez art. 71 ust. 3 zd. 2 Prawa budowanego, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczący sytuacji, gdy niemożliwa jest legalizacja przedmiotu postępowania, nie zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosowany w celu legalizacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i G. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając im niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, błędną wykładnię art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na powyższą skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odpowiedź na skargę wniosła także uczestniczka postępowania I. K. wnosząc o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżących podkreślił, że uwzględniając istniejące w sąsiedztwie obiekty o podobnej funkcji nie ma przeszkód, aby przedmiotowy budynek pełnił swoją funkcję w całości. Skarżący są także zainteresowani utrzymaniem w budynku całej istniejącej przychodni do 31 lipca 2008 r., bowiem po tej dacie przychodnia zostanie przeniesiona. Skarżący wskazali również, iż nie są także zainteresowani utrzymaniem jednego gabinetu, ponieważ chodzi o określony podmiot gospodarczy realizujący swe funkcje w całym budynku. Uczestniczka postępowania I. K. podkreślała, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, co do braku możliwości legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro skarżący twierdzili, że od dnia oddania budynku do użytku w 1996 r. na 30% jego powierzchni prowadzony był gabinet lekarski, to słusznie podkreślił organ II instancji, że już od tego czasu inwestorzy dopuścili się samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Prowadzenie gabinetu lekarskiego w budynku mieszkalnym oznacza, bowiem podjęcie działalności zmieniającej warunki pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, o jakich mowa w treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. Inwestorzy potwierdzili przy tym, że przystępując do użytkowania budynku nie dysponowali stosowanym pozwoleniem na zmianę jego sposobu użytkowania. Natomiast rozszerzenie działalności medycznej na cały budynek w okresie do 2003 r., jak podali skarżący, bez stosowanego pozwolenia w tym przedmiocie, zintensyfikowało jedynie już istniejącą samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Prawidłowo, więc wskazał organ II instancji, że samowola w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku powstała już z początkiem jego użytkowania od 1996 r. i ostatecznie ukształtowała się w ciągu następnych 4 - 5 lat, kiedy przychodnia medyczna i gabinety lekarskie objęły swoim zasięgiem wszystkie pomieszczenia, także te, w których bezpośrednio nie przyjmuje się pacjentów, ale pełnią one funkcję pomocniczą wobec gabinetów lekarskich. Z zebranego materiału dowodowego nie wynikało też, by w tym okresie skarżący ubiegali się o stosowne pozwolenie na zmianę funkcji mieszkalnej przedmiotowego budynku na usługową, chociażby w jego części. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracyjne prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Ponadto w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie może przystąpić do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w wypadku sprzeczności zamierzenia z przepisami zagospodarowania przestrzennego, a co wynika z treści obowiązujących w dacie dokonania samowoli przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47) lub obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. do 25 września 2004 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Gdyby inwestorzy chcieli zmienić sposób użytkowania budynku zgodnie z prawem musieliby spełnić wymogi zawarte w treści § 9 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1994 r. lub odpowiednio § 10 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r. Z przepisów tych wnikała konieczność istnienia zgodności przyjętych rozwiązań w szczególności z przepisami zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązywał on na danym terenie. Następnie konieczna była zgodność zmiany sposobu użytkowania z przepisami techniczno- budowlanymi. Skoro na przedmiotowym terenie w dacie dokonania samowoli obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to organy nadzoru budowlanego nie mogły zalegalizować niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania wobec sprzeczności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W niniejszej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że w dacie dokonania samowoli na terenie dzielnicy Smochowice obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., zgodnie z którego ustaleniami przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem II.MB8.m3. Ustalenia planu miejscowego dopuszczały na tym obszarze prowadzenie nieuciążliwych usług, jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa, gdzie funkcja usługowa winna być zlokalizowana wewnątrz budynku. Na obszarze istniejącego budownictwa jednorodzinnego plan miejscowy nie przewidywał budowy budynków gospodarczych, z wyjątkiem garaży. Z tekstu planu stanowiącego załącznik nr 2 do powyższej Uchwały wynika wyraźnie, że zabudowa usługowa nie mogła przekroczyć łącznie 40 m2 powierzchni zabudowy, z wyjątkiem handlu. Nie może, więc budzić wątpliwości, że na analizowanym terenie w dacie dokonania samowoli, niedopuszczalna była lokalizacja obiektu jako usługowego w całości. W konsekwencji nie można dokonać legalizacji powyższej samowoli. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt stanowi budynek jednorodzinny mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, co z samej jego istoty oznacza, że służyć ma on przede wszystkim zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a jego podstawową i przeważającą funkcją jest mieszkalnictwo. Świadczy o tym również niewielka działka, na której jest posadowiony - o powierzchni zaledwie 311 m2, która miała jedynie umożliwić wybudowanie przedmiotowego budynku. Stąd też zdaniem Sądu pierwszej instancji organy administracji słusznie uznały, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w całości na usługi medyczne jest sprzeczna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie jest prawnie możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na usługowy w całości. Wprawdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obecnie nie obowiązuje, ale na przedmiotowym obszarze nadal dominuje funkcja mieszkaniowa, a dotychczasowy porządek urbanistyczny jest przestrzegany i kontynuowany. Sąd podkreślił również, że skarżący byli zainteresowani jedynie zmianą sposobu użytkowania całego budynku, a nie jego części. Nie znalazły również, zdaniem Sądu, potwierdzenia zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a., bowiem organy administracyjne wskazały, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa własności (art. 21 Konstytucji RP), a także niezgodnego z Konstytucją jego ograniczenia godzącego w istotę własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji). Bezspornie, prawo własności skarżących w niniejszej sprawie nie zostało naruszone, a wyprowadzanie korzystnych uprawnień z jego treści nie mieści się w zakresie ochrony tego prawa, a stanowi jego bezprawne nadużycie. W tym stanie sprawy, prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest przesłanek umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, co skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej właścicielom przywrócenie poprzedniego- mieszkalnego sposobu jego użytkowania (art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Zasadna przy tym była, dokonana przez organ odwoławczy korekta orzeczenia organu I instancji w części dotyczącej zmiany materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe względy na uwadze oraz fakt, że działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a. ) Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 2 (k. 169 załącznika) do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w budynku jednorodzinnym położonym w Poznaniu przy ul. P. już od ukończenia budowy, tj. od stycznia 1996 roku, niedopuszczalna była lokalizacja obiektu jako usługowego w całości, podczas gdy w latach 1996 - 2002/2003 w przedmiotowym budynku znajdowały się jedynie 3 gabinety lekarskie, zajmując ok. 30% powierzchni obiektu, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności, a także niezgodnego z Konstytucją jego ograniczenia godzącego w istotę własności, gdyż organy działały w sferze regulowanej przez Prawo budowlane i w oparciu o odpowiednie przepisy prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał, bowiem usługi jako uzupełnienie funkcji budownictwa mieszkaniowego w sensie ogólnym jako osiedla, a nie jako uzupełnienie funkcji poszczególnego budynku. Tak, więc pod rządami ww. planu nie było wykluczone używanie nawet całego budynku jednorodzinnego na potrzeby działalności usługowej. Również charakter faktycznej zabudowy i sposobu użytkowania nieruchomości położonych w promieniu około 200 metrów od przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że utrzymanie jej obecnej funkcji usługowej da się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa". W odniesieniu do drugiego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 2 do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwalą Rady Miejskiej Poznania Nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. wskazano, iż zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w 1996 r. na terenie dzielnicy Smochowice obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Z tekstu planu stanowiącego załącznik nr 2 do powyższej Uchwały wynika wyraźnie, że zabudowa usługowa nie mogła przekroczyć łącznie 40 m2 powierzchni zabudowy, z wyjątkiem handlu. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie uznał, że w związku z powyższym w budynku przy ul. P. już w styczniu 1996 roku, czyli w dacie ukończenia budowy, niedopuszczalna była lokalizacja przedmiotowego obiektu jako usługowego w całości, podczas gdy w okresie 1996 - 2002/2003 w budynku znajdowały się jedynie 3 gabinety lekarskie, które z pewnością nie zajmowały całości budynku. Dopiero od ok. 2002/2003 roku gabinety lekarskie utrzymane są na całej powierzchni budynku. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, iż zaskarżony wyrok ogranicza prawa stron do niezakłóconego korzystania z własności nieruchomości w szerszym zakresie niż jest to konieczne i to w sposób nie uzasadniony żadnym przepisem ustawowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy, który nie został przez skarżących zakwestionowany wynika, iż dopuścili się oni samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 1995 r. i następnie zgłoszonego organowi do użytkowania w styczniu 1996 r., poprzez prowadzenie w nim gabinetów lekarskich, rozszerzając działalność medyczną do 2003 r. na cały budynek, bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wydanego przez właściwy organ. Tym samym zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku powstała już z początkiem jego użytkowania, a w dalszym okresie była rozszerzana na cały obiekt. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znalazły przepisy Prawa budowlanego, obowiązującego przed dniem 31 maja 2004 r. zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, a właściwy organ administracji może nakazać właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, nie było możliwym przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, którego jednym z warunków jest zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu z przepisami zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązywał on na danym terenie. Ocena zgodności dokonanej samowoli sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z obowiązującym w czasie dokonania samowoli, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r., prowadziła do wniosku o sprzeczności zmiany sposobu użytkowania z ww. miejscowym planem. Według postanowień planu przedmiotowa działka, położona przy ul P. w P. przeznaczona była na cele budownictwa mieszkalnego z możliwością wprowadzenia nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej wewnątrz budynku, gdzie funkcja usługowa winna być zlokalizowana wewnątrz budynku z wyjątkiem garaży. Zabudowa usługowa nie mogła przekroczyć 40m2 powierzchni zabudowy z wyjątkiem handlu. W tej sytuacji nie miało wbrew opinii skarżących znaczenia dla sprawy, ile w przedmiotowym budynku znajdowało się gabinetów lekarskich, i jaki procent budynku one pierwotnie obejmowały, bowiem prowadzona działalność ulegała samowolnie dalszemu zwiększeniu, obejmując w końcu całość budynku, a skarżący byli przy tym zainteresowani zmianą sposobu użytkowania budynku jedynie w całości. Stąd też za nietrafiony należy uznać zarzut stawiany przez skarżących niewłaściwego zastosowania załącznika nr 2 ww. Uchwały Rady Miejskiej Poznania. W konsekwencji należało też uznać za pozbawiony zasadności zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Trafnie przyjął, bowiem Sąd pierwszej instancji, iż w warunkach niniejszej sprawy nie istnieje możliwość doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Za nieuprawniony uznać trzeba też zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew, bowiem odmiennym wywodom autora kasacji ograniczenia dla działań podejmowanych przez skarżących w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu wynikały z treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jak i z treści przepisów ustawy Prawo budowlane. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż dopuszczalne jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności z punktu widzenia szerszego interesu społecznego, przez który należy rozumieć także podporządkowanie się i przestrzeganie określonego porządku urbanistycznego, wprowadzonego na podstawie ustawy. Jedną z takich ustaw wprowadzających ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności jest Prawo budowlane. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.