II OSK 1396/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 690/08 w sprawie ze skargi N. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 690/08, oddalił skargę N. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] , nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1–4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) dalej ustawa o kombatantach, odmówił N. C. przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że N. C. wniosła o przyznanie uprawnień kombatanckich z tego tytułu, że wykonywała prace przymusowe (kopanie rowów) na rzecz niemieckiego okupanta oraz była zraniona odłamkiem podczas nalotu. W związku z tym, że prace, na które powołuje się skarżąca oraz uszczerbek na zdrowiu nie stanowią represji w rozumieniu ustawy o kombatantach, wniosek rozpatrzono negatywnie. N. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku rozpatrzenia którego, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] odmawiającą skarżącej przyznania uprawnień kombatanckich. Organ uznał, że wnioskowana represja, nie jest represją w rozumieniu ustawy o kombatantach, a jedynie cierpieniem i udręką spowodowaną działaniami wojennymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosła N. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną zgodził się ze stanowiskiem organu, że cierpienia, których doznała skarżąca w czasie wojny nie stanowią represji w rozumieniu przepisów prawa. Ustawa o kombatantach ściśle definiuje w art. 1, 2 i 4, jakiego rodzaju działalność uznaje się za kombatancką, ewentualnie za równorzędną z kombatancką, a także jakiego rodzaju represje stanowią podstawę do zastosowania powołanych przepisów w stosunku do osób, które im podlegały. W ocenie Sądu I instancji ustawodawca nie przewidział możliwości zastosowania przepisów ustawy o kombatantach i przyznania uprawnień wynikających z niej z tytułu przeżyć i udręki, jakie niosły za sobą działania wojenne. Skarżąca złożyła w toku postępowania kwestionariusz oraz życiorys. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, potwierdzających jej pobyt w obozach np. pracy. Ponadto, jak słusznie podniósł organ orzekający, wniosek skarżącej nie spełnia także wymogu formalnego wynikającego z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, tj. rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju represji. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła N. C. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a mianowicie: 1) naruszenie przepisu art. 4 ustawy o kombatantach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu cierpienia wojenne doznane przez skarżącą nie stanowią represji wojennych, naruszenie art. 21 ustawy o kombatantach poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują uprawnienia kombatanckie, b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, a mianowicie przepisu art. 4 ustawy o kombatantach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w jego rozumieniu skarżąca nie została poddana represjom wojennym i art. 21 ustawy o kombatantach poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują uprawnienia kombatanckie; poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak zgromadzenia przez organ jednoznacznego i pełnego materiału dowodowego celem ustalenia uprawnień kombatanckich, a w szczególności przez brak przeprowadzenia dowodów zmierzających do ustalenia miejsca odosobnienia, charakteru tego miejsca, wreszcie czy osoby osadzone w tym miejscu pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa oraz czy miał ten pobyt charakter eksterminacyjny, a nadto w tym również wymaganej rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego, a tym samym naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób łamiący wyrażoną w tym przepisie zasadę zaufania do państwa i art. 9 k.p.a. poprzez brak wnikliwego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, których to przepisów naruszenie przez organ miało bezwzględnie wpływ na wynik niniejszej sprawy, 3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącej, a mianowicie zarzutu sfałszowania dokumentacji kombatanckiej skarżącej i korzystania na podstawie uprawnień skarżącej z uprawnień kombatanckich przez inną osobę, a mianowicie Z. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro skarżąca stwierdza, iż osoba ta korzysta z jej uprawnień kombatanckich ustalonych na podstawie zeznań świadków o udziale w kopaniu okopów i co stanowiło w przypadku tej osoby przejaw represji przewidziany ustawą o kombatantach, 4) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu uzupełniającego w postaci dokumentu zawierającego wymaganą art. 22 ustawy o kombatantach rekomendację stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej, a nadto nieuzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów z dokumentów dotyczących ustalenia uprawnień kombatanckich Zofii Stannej celem rozpoznania zarzutu skarżącej o korzystaniu z jej uprawnień co powoduje, iż skarżąca utraciła zaufanie do państwa i wymiaru sprawiedliwości. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydal zaskarżone orzeczenie, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w aspekcie przepisów art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z których to wynika związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten podzielił zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy uznać słuszność zarzutu art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Takich uprawnień nie posiada Naczelny Sąd Administracyjny jeśli się zważy treść przytoczonego art. 183 § 1 p.p.s.a. Uprawnienia wynikające z art. 134 p.p.s.a. obligują Sąd pierwszej instancji do całościowego skontrolowania zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego pod względem zgodności z prawem nawet poza zarzutami skargi oraz uwzględnienia wszelkich stwierdzonych uchybień, naruszenia prawa mimo ich nie podnoszenia w skardze. Wymogu tego jak słusznie zarzuca skarga kasacyjna, naruszając ww. art. 134 nie dopełnił Sąd pierwszej instancji. Badając zgodność z prawem decyzji obu organów Sąd ten nie zwrócił uwagi, iż obie zostały wydane z istotnym naruszeniem wymogów prawnych art. 107 k.p.a. stawianych organom przy wydaniu decyzji – jako formy zakończenia postępowania przez wydanie merytorycznego orzeczenia. Ocena decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie odpowiadają wymogom wskazanego przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Powołując podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia nie zawierają żadnych ustaleń faktycznych przeprowadzonego postępowania ani oceny prawnej ustalonych okoliczności. Nie zawierają odniesienia się ocennego do żadnego dowodu. Uzasadnienie tych decyzji ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa, które wykluczają uwzględnienie wniosku N. C. o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Słuszny jest też w ocenie Sądu kasacyjnego zarzut skargi o naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy skutkujące wykazaną wyżej wadliwością wydanych orzeczeń. Sąd pierwszej instancji podzielając ocenne stanowisko organu co do braku uprawnień kombatanckich skarżącej zaakceptował również wadliwość postępowania polegającą na braku zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy do stanowczego orzekania przez organ. Zachowanie to naruszało jak zasadnie podnosi skarga kasacyjna art. 77 i 80 k.p.a. Organ zaniechał przeprowadzenia podstawowych dowodów w postaci przesłuchania zgłoszonych przez skarżącą świadków jak i przesłuchania samej strony N. C. na podstawowe okoliczności, decydujące o możliwości orzekania w sprawie. Dotyczy to zasadnie podniesionych w skardze kasacyjnej ustaleń co do miejsca odosobnienia skarżącej, charakteru tego miejsca, ustalenia czy osoby osadzone w nim pozostawały w dyspozycji i pod nadzorem hitlerowskich służb bezpieczeństwa oraz czy pobyt tam miał charakter eksterminacyjny. Z uwagi na wiek skarżącej strony i jej zły stan zdrowia wynikający z zawartej w aktach dokumentacji lekarskiej, a potwierdzającej związek z doznanymi w okresie wojny urazami, organ winien rozważyć celowość wystąpienia z urzędu o rekomendację stowarzyszenia kombatanckiego, wymaganą w sprawie. Ograniczył się zaś do wezwania o ten dokument nieporadnej strony. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrane niezbędne dowody, do których należy wyczerpujące przesłuchanie świadków zgłoszonych jak i strony na okoliczności istotne w sprawie wyżej wskazane, mogą stanowić podstawę wydania merytorycznego orzeczenia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. wymaga omówienia i oceny prawnej każdego dowodu z podaniem powodów i przyczyn uznania go za wiarygodny dowód, bądź powodów odmowy wiarygodności tego dowodu. Powyższe braki przeprowadzonego postępowania administracyjnego niezauważone przez Sąd kontrolujący decyzję i całe postępowanie, który to w nader lakonicznym uzasadnieniu wyroku ograniczył się do aprobaty stanowiska organu – potwierdzają słuszność zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Wobec powyższych okoliczności potwierdzających naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadny staje się zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 4 wskazanej ustawy o kombatantach. Skoro bowiem organy nie ustaliły podstawowych okoliczności faktycznych sprawy co do warunków, o których mowa w art. 4 i 21 wskazanej ustawy, to orzekanie merytoryczne należy uznać za przedwczesne. Przyjęcie, iż cierpienia wojenne oraz ich skutki trwałe doznane przez skarżącą nie stanowią represji wojennych, stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o kombatantach – na obecnym etapie sprawy. Uzasadnia to w pełni uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sporawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Rozpoznając sprawę na nowo Sąd będzie miał na uwadze przedstawione rozważania Sądu kasacyjnego, w sposób szczegółowy sprecyzuje zalecenia dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem specyficznego charakteru postępowania w sprawach kombatanckich. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.