II OSK 1396/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1580/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/291/2022/11038 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. II SA/Gl 1580/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej SKO) z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/291/2022/11038 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z dnia 13 czerwca 2022 r. nr 48/2022 (pkt 1), oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zarzucając: I. odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii, • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest zasadne umorzenie postępowania administracyjnego podczas gdy zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa miejscowego. II. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 dotyczącego kosztów postępowania. Podnosząc powyższe naruszenia SKO wniosło m.in. o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, prawodawca nakazuje ochronę ładu przestrzennego poprzez zakaz budowy obiektów o funkcji i gabarytach odmiennych od funkcji i gabarytów istniejącej zabudowy. W przypadku budowy elektrowni fotowoltaicznej mogłaby ona powstać wyłącznie w sąsiedztwie innej tego rodzaju elektrowni, względnie obiektu o podobnej funkcji oraz podobnych parametrach. Jest to konsekwencja zasady dobrego sąsiedztwa przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki zezwalając na lokalizację inwestycji także gdy w okolicy nie występują obiekty o zbliżonej funkcji i gabarytach. Są to m.in: instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W ocenie SKO gdyby prawodawca przewidywał całkowite wyłączenie stosowania przepisów chroniących ład przestrzenny w odniesieniu do elektrowni fotowoltaicznych to umieściłby je w katalogu inwestycji celu publicznego, tak jak to uczynił w przypadku morskich farm wiatrowych (art. 6 pkt 4a u.p.z.p.) albo elektrowni jądrowych (art. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących). Skoro elektrownie fotowoltaiczne ewidentnie zaburzają ład przestrzenny i konkurują z produkcją rolną o te same grunty to należy zbadać relację analizowanego przepisu z przepisami regulującymi ochronę gruntów rolnych oraz z przepisami chroniącymi ład przestrzenny. W przypadku terenów rolnych ich ochrona realizowana jest w pierwszej kolejności za pomocą mechanizmów uregulowanych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409). Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustawa chroni zatem grunty rolne klasy I-III położone poza granicami miast przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia. W ocenie SKO gmina ma uprawnienie do ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony gruntów rolnych wszystkich klas. Może wskazać tereny przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych, ale może też całkowicie zabronić lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających te wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Trudno więc przyjąć by racjonalny ustawodawca pozwalał chronić ład przestrzenny i grunty rolne tylko tym gminom, które uchwaliły plany miejscowe. Brak planu miejscowego sprawiałby, że gminy nie mogłyby decydować o inwestycjach realizowanych na swoim terenie i wykonywać części zadań, o których mowa art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, w ocenie skarżącego kasacyjnie SKO, prawodawca wprowadził art. 10 ust. 2a oraz 1 z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. celem wszechstronnej ochrony ładu przestrzennego i gruntów rolnych. Także językowa wykładnia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że gminy mogą władczo wpływać na rozmieszczenie wolnostojących urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW lub o mocy przekraczającej 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki. Wartości te są wartościami granicznymi, poniżej których owa kompetencja gminy zostaje wyłączona. W takiej sytuacji to inwestor "proponuje" miejsce lokalizacji takiej inwestycji, zaś gmina jest władna do orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Jednak w przypadku, gdy inwestor planuje budowę urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję "wskazuje" gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Zwrot "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy (...)" oznacza przyznanie gminie pełni kompetencji w tym zakresie. To organy gminy ustalają obszary, w których mogą powstać tego rodzaju inwestycje. Analogiczne wnioski prowadzą po zastosowaniu wykładni celowościowej ww. przepisów. Przy przyjęciu założenia, że inwestor ma całkowitą swobodę w wyborze miejsca, w którym można postawić instalację fotowoltaiczną, przy dopuszczaniu dowolnej ich mocy, a co za tym idzie powierzchni, naruszony zostanie ład przestrzenny, a zrównoważony rozwój gminy zostanie zaburzony. Z tego względu przyjęcie, że realizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy powyżej 500kW (względnie 1000kW) musi być przewidziana w uchwałach rady gminy realizuje cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również wykładnia systemowa nie prowadzi do odrębnych wniosków. Trudno zgodzić się z wykładnią, która by decyzyjną rolę gminy w tym zakresie relatywizowała przyznając jej decydujące znaczenie w przypadku realizowania inwestycji w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniający postanowienia studium i pozbawiając ją jakiegokolwiek znaczenia w przypadku realizowania inwestycji w drodze decyzji. Gdyby taka była wola ustawodawcy, wprowadziłby obowiązek wyznaczenia takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro jednak przewidział ten obowiązek dla postanowień w studium, uznać należy, że są one wiążące niezależnie od tego, czy warunki zabudowy będą ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy w decyzji. W ocenie SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Konsekwencją tego zaniechania było przyjęcie, że wniosek inwestora powinien być merytorycznie rozpatrzony, co następnie skutkowało zarzutem naruszenia przez organy obu instancji art. 105 § 1 K.p.a. Skoro jednak prawodawca nie dopuszcza lokalizowania w oparciu o decyzje z rozdziału 5 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających wartości z art. 10 ust. 2a tejże ustawy, to nie było możliwe wydanie ani decyzji o ustaleniu ani o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponieważ inwestor nie skorzystał z możliwości obniżenia mocy planowanej elektrowni do wartości umożliwiających Prezydentowi Miasta Dąbrowa Górnicza wydanie decyzji kończącej sprawę co do istoty, to postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Bezzasadnie tym samym Sąd I instancji zarzucił organom administracji publicznej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podał, że opiera skargę kasacyjną o obie powyższe podstawy, jednak sformułował zarzuty dotyczące wyłączenie naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych NSA wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ nie zauważa, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. (którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji) lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów upoważnia sąd wojewódzki do uwzględnienia skargi jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego formułując zarzut naruszenia tego przepisu w związku z przepisami u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie skarżący organ de facto domaga się uchylenia wydanej przez siebie decyzji, jednak na podstawie innej podstawy prawnej. Zastosowanie bowiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. prowadzić musiałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trudno racjonalnie przyjąć, że taki cel przyświęcał autorowi skargi kasacyjnej. Ponadto skarżący podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże je z naruszeniem art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. które ewidentnie takiego charakteru nie mają, ponieważ są przepisami prawa materialnego. Prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego oparta o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. autor skargi kasacyjnej powinien połączyć z naruszeniem prawa materialnego, a nie procesowego. Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie dość, że błędnie formułuje zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p. jako naruszenie prawa procesowego, to jeszcze stawia nieprawidłową tezę, że Sąd I instancji tych przepisów nie zastosował. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 6, 7) Sąd wojewódzki wyjaśnił, jak rozumie możliwość lokalizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 1MW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i jaki charakter mają powoływane w skardze kasacyjnej przepisy u.p.z.p.. Sąd I Instancji uchylając zaskarżone decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy 9 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] uznał generalnie za nieprawidłowe stanowisko Kolegium o niedopuszczalności stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz badanie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do inwestycji skarżącej. Nie podzielił także stanowiska, że w przypadku, gdy inwestor planuje realizację urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (względnie 1000 kW) tereny pod taką inwestycję wskazuje gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny winien bowiem dotyczyć błędnej wykładni tych przepisów a nie ich pominięcia. Sąd bowiem nie pominął tych przepisów lecz uznał, że nie stanowią one podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, a zatem zastosował ich taką wykładnię, z którą nie zgadza się SKO. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok, w oparciu o podniesione w skardze kasacyjnej, częściowo błędne, zarzuty, nie stwierdził by to stanowisko Sądu I instancji było wadliwe. Skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie, by w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 1MW jego ustalenie może nastąpić jedynie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2). Co prawda w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zawarto regulację, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne; 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Przepisy te odnoszą się jednak do lokalnego porządku planistycznego a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa bowiem politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Skoro ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2024 r., II OSK 911/24). Ponadto wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za wykładnię dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa – ustalania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23). Sąd orzekający w niniejszym składzie poglądy te podziela. Tym samym skoro lokalizacja inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 1MW może odbywać się również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzje organów o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. są wadliwe. Przepis ten może mieć zastosowanie, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie organy, dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nieprawidłowo uznały, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Stanowisko Sądu I instancji, że organy powinny merytorycznie rozpoznać wniosek inwestora jest więc prawidłowe. Skoro zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki, istniała również podstawa do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a). Skarżący organ w pkt II skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, by koszty te zostały określone w sposób nieprawidłowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.