II OSK 141/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 425/24 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 15 maja 2024 r. nr WOP.7721.49.2024.MM w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 425/24 oddalił skargę B. Ż. (dalej: "skarżący") na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "WINB") z dnia 15 maja 2024 r., nr WOP.7721.49.2024.MM w przedmiocie rozbiórki budynku letniskowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 30 maja 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) w miejscowości [...], gmina [...] i stwierdzili, że został wybudowany na niej samowolnie budynek letniskowy. Wobec powyższego w dniu 6 czerwca 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie oceny legalności budowy budynku. Na podstawie oględzin z dnia 28 czerwca 2016 r. PINB ustalił, że istniejący budynek letniskowy jest parterowy, niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym. Obiekt ma konstrukcję drewnianą szkieletową, postawiony jest na fundamencie betonowym, z więźbą dachową drewnianą pokrytą blachodachówką. Na parterze budynku znajduje się pokój z aneksem kuchennym oraz wydzielona łazienka (umywalka, kabina prysznicowa, sedes), zaś na poddaszu są dwa pokoje (sypialnie). Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z sieci oraz kanalizacyjną z odprowadzeniem do zbiornika na ścieki z kręgów betonowych. Wymiary budynku wynoszą 5,30 m x 5,30 m. Od strony południowo-zachodniej znajduje się zadaszony taras o wymiarach 1,44 m x 7,75 m, a od strony południowo-wschodniej znajduje się taras (podcień) o wymiarach 2,45 m x 5,30 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości 12,05 m od budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej szkieletowej (obity okładziną typu "siding"), usytuowanego na działce nr [...] oraz 3 m od granicy z działką nr [...] i około 60 m od linii brzegowej jeziora [...]. Wysokość budynku do kalenicy od poziomu terenu wynosi około 6,5 m (wysokość parteru 2,65 m, poddasza 2,56 m). Obecny podczas oględzin skarżący nie przedłożył dokumentów poświadczających legalność obiektu; potwierdził ustalenia PINB oraz oświadczył, że: budynek został wybudowany w miesiącach sierpień-wrzesień 2015 r. (stan surowy), roboty wykończeniowe zakończono w maju 2016 r., budynek wykorzystywany jest do celów rekreacyjno-gospodarczych. Ponadto oprócz działki, na której znajduje się budynek letniskowy, skarżący posiada pięć działek o łącznej powierzchni około 0,31 ha. PINB postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., nr NB.5040.3.2016, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku letniskowego oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 grudnia 2016 r. określonych w postanowieniu dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") ostateczną decyzją z dnia 17 stycznia 2024 r., nr DB.6730.59.2016 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej i urządzeń budowlanych z nim związanych, ponieważ inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm. dalej: "u.p.z.p."). Wobec nieprzedłożenia żądanych dokumentów PINB decyzją z dnia 22 marca 2024 r., nr NB.5140.1.2023, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, a WINB decyzją z dnia 15 maja 2024 r. nr WOP.7721.49.2024.MM utrzymał ją w mocy podzielając ustalenia i prawidłowość zastosowania przepisów przez organ pierwszej instancji. WINB wskazał, że skarżącemu umożliwiono legalizację samowoli budowlanej. Jednak doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe, bowiem narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący nie dopełnił podstawowego warunku legalizacji, wymienionego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. W takiej sytuacji przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję WINB złożył skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi inwestor wywodził, że niezasadnie wliczono powierzchnię tarasów do powierzchni zabudowy budynku, stanowią one obiekt oddzielny, a także bezpodstawnie nie uwzględniono nowego stanu prawnego, tzn. przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organy. W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Zdaniem Sądu organy słusznie przyjęły, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że tarasy stanowią oddzielny obiekt i powierzchnia obiektu liczona bez tarasów wynosi 28 m2, a nie 52,24 m2. Z akt sprawy wynika, że do budynku od strony południowo-zachodniej dołączony jest zadaszony taras o wymiarach 1,44 m x 7,75 m (11,16 m2), a od strony południowo-wschodniej znajduje się taras (podcień) o wymiarach 2,45 m x 5,30 m (12,985 m2), co daje dodatkową powierzchnię zabudowy 24,145 m2. Sumarycznie więc powierzchnia zabudowy wyznaczana zgodnie z normą PN-ISO 9836;1997 pkt 5.1.2.2. przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu wynosi w zaokrągleniu 52,24 m2. Według tej normy powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Norma rozróżnia wśród powierzchni kondygnacje zamknięte i przykryte ze wszystkich stron (a), kondygnacje, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości i które są przykryte np. loggie, (b), kondygnacje, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami), lecz nie są przykryte, np. balkony. Powierzchnia całkowita kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3. normy). W ocenie Sądu, poza główną bryłą budynku (zamkniętą ze wszystkich stron) do powierzchni zabudowy należało doliczyć sporne tarasy o powierzchni 11,16 m2 oraz 12,98 m2. Uznał więc za pozbawione podstaw twierdzenia zawarte w skardze, że ów taras jest samodzielny. By powierzchni tarasu nie wliczać do całkowitej powierzchni zabudowy budynku powinien być oddzielony i samodzielny konstrukcyjnie, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Odnosząc się z kolei do ilości kondygnacji budynku wskazał, że obiekt jest dwukondygnacyjny, posiada poddasze użytkowe o wysokości 2,56 m, na którym znajdują się dwa pokoje. Nie jest zatem budynkiem parterowym. Stosownie zaś do § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu z daty wykonania budynku (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej: "rozporządzenie"), przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Uwzględniając powyższą definicję oraz § 72 rozporządzenia Sąd uznał, że poddasze użytkowe spełnia warunek drugiej kondygnacji. Następnie Sąd wyjaśnił, że uzasadnione było wdrożenie procedury legalizacyjnej z zastosowaniem przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). W art. 25 ustawy nowelizującej przyjęto zasadę, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie postępowanie zostało wszczęte w czerwcu 2016 r., czyli przed 19 września 2020 r. Sąd uznał za nietrafną argumentację skarżącego, że wybudowany obiekt ze względu na warunki techniczne nie jest trwale związany z gruntem i nie spełnia cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Roboty budowlane wykonywane w miesiącach sierpień-wrzesień 2015 r. (stan surowy) oraz do maja 2016 r. (prace wykończeniowe) doprowadziły do powstania nowego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego trwale związanego z gruntem. Zdaniem Sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut niezastosowania przepisów obowiązujących aktualnie. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Sąd wskazał, że nawet jeśli uznać, że mamy do czynienia z budynkiem nieprzekraczającym 70 m2 powierzchni zabudowy (co ma miejsce) i rozpiętości konstrukcji do 6 m (co nie ma miejsca z uwagi na konstrukcję dachu budynku widoczną na zdjęciach oraz pomierzony przez organy rzut budynku wynoszący 7,75 m x 6,74 m), to jednak nadal mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym, co wyklucza kwalifikację z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 22 października 2024 r. złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, wskutek błędnego zastosowania przepisów w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy w okresie od wszczęcia postępowania a wydaniem rozstrzygnięcia doszło do zmiany przepisów obowiązujących, zaś organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, co w sprawie nie nastąpiło. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że obiekt posadowiony na działce objętej postępowaniem stanowi budynek o wymiarach przekraczających 35 m2, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również stwierdzenie, że taras i poddasze zalicza się do powierzchni użytkowej budynku, co sprzeczne jest z przepisami stosownych rozporządzeń. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie, że taras niezwiązany trwale z gruntem wydzielony od budynku, stanowi część powierzchni użytkowej budynku, przez co ma wpływ na ostateczny wymiar powierzchni użytkowej budynku. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 - 2 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem zwolnionym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, w której powierzchnia użytkowa budynku sprawia, że możliwym jest jego posadowienie bez konieczności uzyskania przedmiotowego pozwolenia z uwagi na wymiar nieprzekraczający 35 m2. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że budynek stanowi samowolę budowlaną i tym samym możliwe jest wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki w sytuacji, w której budynek ten nie stanowi samowoli budowlanej jako posadowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzane prace wymagają pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obiekt ten stanowił budowlę, a nie budynek i tym samym nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył także § 3 pkt 16 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że budynek nie jest budynkiem parterowym, a kondygnacyjnym, w sytuacji w której poddasze nie spełnia definicji zawartej w przytoczonym przepisie, jak również poddasze nie posiada charakteru użytkowego. Ostatni zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 20 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że taras znajdujący się obok przedmiotowego budynku wliczyć należy do metrażu posadowionego budynku, w tym także niezasadne wliczenie w powierzchnię użytkową budynku poddasza, które w świetle faktycznym nie stanowiło poddasza użytkowego, w sytuacji w której z przytoczonego przepisu rozporządzenia wynika, że tarasu oraz poddasza nie wlicza się do powierzchni zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania jest prawidłowy, albo nie został podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Bezzasadne są jednak zarzuty procesowe, w tym ten odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. rozumiane w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był kompletny i dawał pełne podstawy do ustalenia właściwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji do wyprowadzenia wniosków co do rodzaju i charakteru wykonanych robót budowlanych, a nadto czy w dacie ich realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustalenia te były oparte na poprawnie przeprowadzonych w dniach 30 maja 2016 r. czynnościach kontrolnych i 28 czerwca 2016 r. oględzinach, utrwalonych protokołami wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną, do których skarżący nie złożył zastrzeżeń. Nie może odnieść zamierzonego skutku podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nietrafnie zarzuca pełnomocnik skarżącego, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż budynek w stosunku do którego wszczęto postępowanie ma powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2, zatem na jego realizację w dacie budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że bezspornym jest, że na działce znajduje się budynek o wymiarach w rzucie 7,75 m x 6,74 m. Przy budynku od strony południowo-zachodniej znajduje się zadaszony taras o wymiarach 1,44 m x 7,75 m (powierzchnia - 11,16 m2), a od strony południowo-wschodniej znajduje się taras (podcień) o wymiarach 2,45 m x 5,30 m (powierzchnia - 12,985 m2). Całkowita powierzchnia zabudowy budynku wraz z dwoma tarasami wynosi 52,24 m2. Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych w wyniku pomiarów (długości i szerokości budynku oraz tarasów). Nie zgadza się jedynie ze sposobem wyliczenia powierzchni zabudowy budynku podnosząc, że nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji zaliczył do powierzchni zabudowy budynku dwa tarasy o łącznej powierzchni 24,14 m2. Pełnomocnik skarżącego zamiennie używa pojęć: "powierzchnia użytkowa", "powierzchnia zabudowy" i "powierzchnia całkowita" budynku, które nie są pojęciami tożsamymi. Pełnomocnik zdaje się nie dostrzegać tej różnicy i w znacznej części argumentację skargi kasacyjnej opiera na sposobie i zasadach liczenia powierzchni użytkowej budynku, zamiast powierzchni zabudowy budynku. Zdaniem NSA słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że istniejące przy budynku dwa tarasy, trwale związane z gruntem, konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączone z budynkiem, stanowią część powierzchni zabudowy budynku. Z protokołów z czynności kontrolnych i oględzin wynika, że obiekt, będący przedmiotem postępowania posadowiony jest na fundamencie betonowym, posiada ściany i dach, także nad powierzchnią tarasów. Obiekt pełni funkcję rekreacyjną, co wynika z ostatecznej decyzji Wójta z dnia 17 stycznia 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz opisu pomieszczeń w trakcie czynności procesowych organu nadzoru budowlanego. Jak ustalono w budynku znajdują się: na parterze pokój z aneksem kuchennym oraz wydzielona łazienka (umywalka, kabina prysznicowa, sedes), zaś na poddaszu są dwa pokoje (sypialnie). Budynek wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodociągową z sieci oraz kanalizacyjną. Potwierdza to również dokumentacja zdjęciowa. Sąd pierwszej instancji wobec tych ustaleń, w ślad za organami administracyjnymi, dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej powstałego obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a tego ustalenia pełnomocnik skarżącego nie podważył. Zgodnie z definicją budynku zawartą w tym przepisie budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organy administracyjne miały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że dwa tarasy należące do budynku tworzą z budynkiem całość, a w takiej sytuacji do powierzchni zabudowy budynku zalicza się także powierzchnię tychże tarasów. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., a zatem w dacie budowy, pojęcie powierzchni zabudowy zawarte było w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). W myśl § 8 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia, część opisowa, o której mowa w ust. 1 (Projektu zagospodarowania działki lub terenu), sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna określać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Natomiast załącznik do tego rozporządzenia odsyła do Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Zgodnie z punktem 5.1.2.1 PN przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Stosownie do 5.1.2.2 PN - powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że oba tarasy nie stanowią oddzielnych obiektów, tym bardziej że są połączone konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem, nie są obiektami drugorzędnymi, pomocniczymi, zatem powinny być wliczone do powierzchni zabudowy tego budynku (zdjęcie, k. 36 akt). Nieusprawiedliwione są również twierdzenia, że budynek nie jest budynkiem parterowym, a - jak przyjęto – dwukondygnacyjnym, skoro poddasze nie posiada charakteru użytkowego. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że z definicji legalnej zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia (w brzmieniu z daty wykonania budynku) wynika, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Natomiast w § 72 rozporządzenia wskazano, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w poniższej tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Przy czym w tabeli wskazano, że pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych, zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2 m, a przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m; przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że poddasze o wysokości 2,56 m, mające charakter użytkowy, jest drugą kondygnacją budynku. Istniały więc pełne podstawy do uznania przedmiotowego budynku także za budynek dwukondygnacyjny. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., pomijając trafność wywodzenia jego zasadności w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, zważywszy na uzasadnienie tego zarzutu. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego powinny zastosować przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z międzyczasowym przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; dalej: "ustawa nowelizująca") do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w czerwcu 2016 r. i nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosować należało przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut materialny odniesiony do art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego. Oba przepisy są niezwykle rozbudowane, składają się z szeregu jednostek redakcyjnych (ust. 1 - z kilkudziesięciu, ust. 2 - z kilkunastu, niektóre z nich dzielą się na dalsze jednostki). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zaś żadnej jednostki redakcyjnej tych przepisów, które Sąd pierwszej instancji miał naruszyć w trakcie kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., związany jest granicami skargi kasacyjnej, a w trakcie kontroli instancyjnej bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie jest więc uprawniony do snucia domysłów, którego przepisu dotyczy przytoczona podstawa kasacyjna. Gdyby jednak pełnomocnikowi chodziło o przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, na co może wskazywać rozwinięcie zarzutu i argumentacja w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga (w dacie budowy i według stanu prawnego jaki ma w sprawie zastosowanie) budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Budynek w stosunku do którego prowadzono postępowanie tych kryteriów nie spełnia. Z tych samych powodów bezzasadny jest zarzut odniesiony do § 20 rozporządzenia z 2020 r., które zgodnie z jego § 26 weszło w życie z dniem 19 września 2020 r. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podał, że chodzi o § 20 ust. 1 pkt 4b tego rozporządzenia określający, jakie charakterystyczne parametry obiektu budowlanego przy oznaczeniu jego powierzchni, powinna zawierać część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego, nie wyjaśniając nadal, o którą jednostkę w nim wskazaną chodzi. Tym niemniej w odniesieniu do argumentacji pełnomocnika stwierdzić przyjdzie, że wynikające z § 20 ust. 1 pkt 4b tiret piąte (dodane zostało do tekstu rozporządzenia przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 października 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 2405, zmieniającego rozporządzenie z dniem 1 kwietnia 2024 r.), wskazanie, że powierzchnię budynku pomniejsza się o powierzchnię balkonów, logii i tarasów dotyczy powierzchni całkowitej budynku, nie zaś powierzchni zabudowy. Jak już wcześniej wskazano, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2016 r., a skarżący rozpoczął i prowadził roboty budowlane przy budowie budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a to upoważnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 48 Prawa budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą w zaskarżonym wyroku nie można uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Stosownie do art. 48 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że organy umożliwiły skarżącemu uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej, skoro po jej stwierdzeniu przystąpiły do czynności legalizacyjnych. Temu celowi służyło wszak zobowiązanie skarżącego do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu z dnia 6 lipca 2016 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów umożliwiający wykonanie tego obowiązku, w tym przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Skoro do dnia orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie został wykonany przez skarżącego obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, uzasadniało to podjęcie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego (ten ostatni przepis również nie został objęty podstawami kasacyjnymi). Wyraźnie należy podkreślić, że przeszkodę do legalizacji budynku, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, stanowi oczywista niezgodność budowy przedmiotowego budynku z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody. Wskazano na to w ostatecznej decyzji Wójta z dnia 17 stycznia 2024 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy z tego powodu. Nie znajduje usprawiedliwienia dalszy zarzut materialnoprawny dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do niego należy stwierdzić, że Sąd tego przepisu nie tylko nie stosował, ale nawet nie mógł zastosować, stąd nie dopuścił się jego naruszenia ani przez błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. NSA, mając na uwadze rozwinięcie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznał za zasadne wyjaśnienie, że należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 48 Prawa budowlanego dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co wprost wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu sprzed 19 września 2022 r. Pełnomocnik argumentację zmierzającą do wykazania naruszenia ostatnio powołanego przepisu ograniczył do stwierdzenia, że skoro wybudowany obiekt jest budowlą niedopuszczalne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Jednakże niepodważenie w ramach zarzutów ustaleń co do kwalifikacji prawnej wykonanego budynku czyni ten zarzut bezzasadnym. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.