II OSK 1415/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 734/04 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] nr [...] i decyzji Wójta Gminy w O. z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. (sygn. akt III SA/Kr 734/04) po rozpoznaniu skargi L. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] (Nr [...]) w przedmiocie zameldowania, oddalił skargę. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania L. F., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity z 2001 r. Dz.U. Nr 87, poz. 960 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] (Nr [...]) orzekającej o zameldowaniu na pobyt stały Z. F. w lokalu przy ul. [...] w B.. Nastąpiło to, jak podkreślił organ odwoławczy, w związku ze zgłoszeniem przez Z. F. w dniu [...] pobytu stałego w przedmiotowym lokalu przy ul. [...] w B.. Ponadto Wojewoda M. stwierdził, że zameldowanie jest skutkiem zamieszkiwania i rejestracją pobytu stałego lub czasowego w danym lokalu mieszkalnym. Z kolei, zarejestrowanie pobytu pod danym adresem powinno nastąpić najpóźniej przez upływem czwartej doby od daty przybycia pod ten adres, w świetle art. 10 ust. 1 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że Z. F. w dacie zgłaszania pobytu jak i w czasie wydawania decyzji orzekającej o zameldowaniu przebywała w przedmiotowym lokalu i jest to okoliczność bezsporna. Wynika to bowiem z kontroli dyscypliny meldunkowej dokonanej przez Komendę Powiatową Policji w O.. Dlatego też, dodał organ odwoławczy, zarejestrowanie pobytu Z. F. w lokalu przy ul. [...] w B. nastąpiło zgodnie z prawem. Jednocześnie zaznaczył, że zameldowanie w przedmiotowym lokalu służy tylko celom ewidencyjnym i ma potwierdzić fakt pobytu w tym lokalu. Ponadto zameldowanie nie jest zależne od uprawnień do lokalu jak i nie rodzi prawa do lokalu. Następnie, na powyższą decyzję Wojewody M., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. F.. W treści skargi podniósł następujące zarzuty: Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez przyjęcie, że stałym pobytem Z. F. jest przedmiotowy lokal, zaś w istocie miejscem jej stałego pobytu są S. Ś. przy ul. [...]. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych ze stałym zamieszkiwaniem Z. F. w S. Ś.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekł bowiem, że w świetle art. 10 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, każda osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Dlatego też, określona w powyższym przepisie w związku z art. 6 ust. 1 tejże ustawy przesłanka zameldowania na pobyt stały zostaje spełniona, jeżeli łącznie spełnione zostaną obydwa warunki określone w tych przepisach, czyli, gdy osoba zamieszkuje w lokalu oraz ma zamiar stałego w nim przebywania. Oznacza to, stwierdził Sąd pierwszej instancji, że czynność zameldowania ma potwierdzać istniejący stan faktyczny. Nadto, zgodnie z art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Natomiast z ustaleń postępowania dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że Z. F. faktycznie mieszka w lokalu przy ul. [...] w B. i to z zamiarem stałego pobytu, co zostało potwierdzone przez Policję w wyniku kontroli dyscypliny meldunkowej oraz przez samego skarżącego w pismach kierowanych do organu I instancji. Ponadto, dodał Sąd pierwszej instancji, ustalenie w postępowaniu administracyjnym faktu zamieszkania obywatela pod określonym adresem oznacza – w przypadku sporu "wydanie decyzji o jego zameldowaniu pod tym adresem bez względu na istnienie i charakter tytułu prawnego do zajmowania lokalu, w którym faktycznie zamieszkuje". Dlatego też, stwierdził Sąd pierwszej instancji, jeżeli organy I i II instancji w bezsporny sposób ustaliły fakt zamieszkiwania Z. F. w przedmiotowym lokalu, obowiązkiem właściwego organu było, wobec powstałego sporu, wydanie decyzji o zameldowaniu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną wniósł reprezentowany przez adwokata L. F.. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej "ppsa" ), skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego, w tym błędnej oceny art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w związku z art. 25 k.c. Polegać to miało na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Z. F., przebywając okresowo u skarżącego, miała zamiar stałego przebywania w lokalu przy ul. [...] w B.. Z tych względów wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z art. 185 § 1 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego także stwierdził, że błędne zastosowanie przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w oderwaniu od przepisów Kodeksu cywilnego i Konstytucji RP narusza przepisy prawa materialnego. Jednocześnie dodał, że na dzień sporządzenia skargi kasacyjnej nie jest znane miejsce pobytu Z. F., która wyjechała za granicę, a skarżący nie zna jej miejsca pobytu. Ponadto w piśmie uzupełniającym złożonym do akt sprawy w dniu 17 października 2007 r. (rep. 56/a04) pełnomocnik skarżącego dodał, że w dniu [...] listopada 2006 r. skarżący L. F. wniósł do Sądu Okręgowego w K. pozew o rozwód i wniosek o ustanowienie kuratora dla nieobecnej, jego zdaniem, w kraju Z. F., której miejsce pobytu nadal nie jest mu znane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej "ppsa") , Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, według art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na podstawie odpowiadającej wymogom art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a więc podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Ponadto w tej sprawie Sąd pierwszej instancji – co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - orzekł, że właściwy organ I instancji jako organ meldunkowy zgodnie z prawem dokonał czynności zameldowania w formie decyzji administracyjnej. Jest to jednak całkowicie błędne stwierdzenie. Z dyspozycji art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jednoznacznie bowiem wynika, że jeżeli zgłoszenie stanowiące podstawę zameldowania nie budzi wątpliwości właściwego organu, dokonuje on w formie czynności materialno -technicznej zameldowania. Dopiero kiedy pojawią się wątpliwości co do wystąpienia podstaw do dokonania tej czynności, formą prawną załatwienia sprawy administracyjnej jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie zameldowania. Oznacza to, że zameldowanie jest to czynność materialno-techniczna oparta na ustawowej podstawie materialnoprawnej, mająca charakter działania faktycznego, które zostało podjęte w sferze zewnętrznej, a także wywołującego określone skutki prawne w danej sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczą one stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązku nałożonego na adresata na podstawie odpowiednich przepisów prawa powszechnie obowiązującego czyli w tej sprawie tzw. obowiązku meldunkowego. Dlatego też, zameldowanie jest to czynność materialno-techniczna, mająca oczywiście charakter władczy, jednak, w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, nie stanowiąca władczego rozstrzygnięcia organu w indywidualnej sprawie co do istoty, ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., należy do sfery działań podejmowanych przez właściwe organy administracji publicznej wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie orzekł o prawidłowej wykładni przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji, art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z tej przyczyny, że czynność zameldowania nastąpiła w formie decyzji administracyjnej, chociaż ustalony w sprawie stan faktyczny - na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy – nie budził wątpliwości oraz, biorąc pod uwagę, że zarzuty ze skargi kasacyjnej, dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Wynika to z tego, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przez Wojewodę M. toczyło się w przedmiocie czynności zameldowania Z. F., co nastąpiło błędnie w formie decyzji administracyjnej, pomimo braku podstawy prawnej do orzekania w tej formie prawnej. Uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak też stwierdzenie, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zameldowania Z. F., pozwala orzec, że powyższe decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Oznacza to, że spełniają przesłankę do stwierdzenia nieważności tych decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych bez podstawy prawnej, co w świetle art. 188 ppsa daje możliwość rozpoznania skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Należy także podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, wydając wyrok reformatoryjny na podstawie art. 188 ppsa, bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony w tym zakresie w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2006 r. , czyli nie bierze pod uwagę jego późniejszych zmian. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.