II OSK 1417/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny /spr./ Stanisław Nowakowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 522/05 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz A. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] października 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2003 r., na mocy których organy odmówiły stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. B W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż skarżąca – urodzona 3 stycznia 1947 r. jako obywatelska polska - w dniu 18 sierpnia 1969 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wyjazd na pobyt stały do Izraela oraz wystąpiła z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. W dniu 11 października 1969 r. skarżąca wyjechała do Izraela, gdzie nabyła obywatelstwo izraelskie. Zdaniem organów administracji, w takiej sytuacji zastosowanie miała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), która w art. 16 ust. 1 stanowiła, że o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa, a także uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Wobec powyższego należało uznać, że skarżąca utraciła obywatelstwo polskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska prezentowanego przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Sąd stwierdził, że na mocy art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, utrata obywatelstwa polskiego mogła nastąpić wyłącznie na podstawie indywidualnego, wydawanego przez Radę Państwa, zezwolenia na zamianę obywatelstwa. Skarżąca takiego zezwolenia nie uzyskała - w konsekwencji nie utraciła obywatelstwa polskiego. Uchylając decyzje administracyjne obu instancji Sąd w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że wydany na okoliczność wyjazdu do Izraela dokument podróży nie stanowił wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu, indywidualnego zezwolenia nie mogła również zastąpić generalna uchwała Rady Państwa z 23 stycznia 1958 r., nr 5/58 (niepublikowana), albowiem przepisy ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie przewidywały delegacji dla Rady Państwa do wydania uchwały wyrażającej zgodę na zmianę obywatelstwa dla nieokreślonej liczby osób. W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael stanowiła generalny akt stosowania prawa, który wywołał skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. Skoro zaś ustawa nie precyzowała w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to skuteczne było wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale. Zdaniem strony skarżącej, w sprawach dotyczących posiadania obywatelstwa nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a później Kodeksu postępowania administracyjnego. Rada Państwa, korzystając z uprawnień konstytucyjnych i ustawowych, wydała uchwałę będącą generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie i dotyczącą obywateli polskich, którzy opuścili, bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i udadzą się na stały pobyt do Izraela. Z tych względów również w stosunku do skarżącej, która złożyła wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i udała się na pobyt stały do Izraela, przedmiotowa uchwała miała zastosowanie. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżąca uzyskała zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy, trzeba odnieść się zatem do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem w 1969 r. do Izraela oraz uzyskanie obywatelstwa izraelskiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej, wywołując skutek w postaci utraty przez A. B. obywatelstwa polskiego. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego. Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Należy zgodzić się z poglądem, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r. z. 1, poz. 23). Oznacza to że ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Stanowisko, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Przykładowo można wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 (ONSAiWSA z 2006r., nr 2, poz. 66) i z dnia 27 października 2005 r., II OSK 1001/05 (Palestra 2006/7-8/290). W doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie. W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. W uchwale tej Rada Państwa postanawia: "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), obowiązujący także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 23 stycznia 1958 r. została uchylona uchwałą Nr 26/28 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984 r.). Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ nie był to akt indywidualny skierowany do określonego adresata. Sąd podniósł, iż zarówno przepisy ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., jak i przepisy Konstytucji PRL z 1952 r. nie przewidywały delegacji dla Rady Państwa do wydania uchwały wyrażającej zgodę na zmianę obywatelstwa dla nieokreślonej liczby osób. Należy przypomnieć, iż w powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 oraz w wyroku NSA z dnia 27 października 2005r., II OSK 965/05 (ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 67) wyrażono stanowisko, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. W powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie jest normatywnym aktem wykonawczym do ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., lecz aktem stosowania prawa. Z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika zaś wyraźnie następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Uchwała z dnia 23 stycznia 1958 r., w stosunku do podań złożonych po podjęciu tej uchwały, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Z tych względów zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów administracyjnych obu instancji odpowiada prawu, albowiem omawiana uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącej, skoro podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało złożone w 1969r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.